La teoria del piano inclinato può valere pericolosamente anche per il gettito fiscale

(*) L’articolo contiene riflessioni personali derivanti dall’interesse scientifico dell’autore per le materie trattate. Ogni opinione è dunque espressa esclusivamente a titolo personale.

Abstract: Il concetto della residenza fiscale riveste attualmente una grande importanza sia in ambito italiano che oltre confine. Le scelte afferenti la tassazione dei redditi di fonte estera in ambito unionale e mondiale saranno fondamentali, specialmente nella fase successiva all’emergenza pandemica. La crescente competizione tra territori per attrarre pensionati e gettito da altri Stati, oltre ad essere allarmante per gli equilibri sociali e macroeconomici generali, comporta pericoli per la stabilità interna ed esterna per ogni singolo Paese che non andrebbero trascurati. Recentemente si sono susseguiti, anche sulle reti della Rai, diversi servizi giornalistici sulla convenienza per i pensionati italiani di trasferirsi in altri stati come, ad esempio, il Portogallo per poter usufruire delle forti agevolazioni fiscali ivi esistenti. Le divergenze di tassazione create da meccanismi impositivi agevolativi basati su tasse piatte, tuttavia, aumentano le diseguaglianze ed in Italia presentano profili di dubbia compatibilità con la Carta Fondamentale e dall’evidenza empirica non sembrano costituire la principale fonte di attrazione degli investimenti esteri. La sempre maggiore integrazione tra i vari stati membri dell’Unione Europea dovrebbe portare ad una responsabilizzazione degli stessi tale da scongiurare politiche distorsive dei singoli sistemi fiscali ed economici, estremamente dannose in ottica sistemica. L’intervento in Europa non sarebbe, comunque, sufficiente ma potrebbe costituire un ottimo inizio da cui partire per allargare poi l’orizzonte a livello mondiale.

Sommario: 1. Il requisito della residenza fiscale – 2. L’importanza crescente della tassazione dei redditi di fonte estera in Italia o di fonte nazionale e percepiti all’estero e la grande competizione tra gli Stati – 3. La dubbia compatibilità costituzionale di meccanismi di tassa piatta o “flat tax” – 4. La corsa ad attrarre pensionati e gettito ed il piano inclinato– 5. Considerazioni conclusive

1. Il requisito della residenza fiscale

Il requisito della residenza fiscale si configura laddove si verifichi anche una delle fattispecie, normativamente previste, dal primo, secondo e terzo comma dell’art. 2 del D.P.R., 22/12/1986 n. 917 (d’ora innanzi anche solo T.U.I.R.) sempreché risulti soddisfatto anche il presupposto temporale, necessario a dimostrare un collegamento stabile e duraturo, ancorché non continuativo, con il territorio dello Stato.

Appare interessante, in proposito, analizzare quanto recentemente chiarito da giurisprudenza tributaria di merito[1] che, proprio rifacendosi al concetto di residenza intesa come dimora abituale ai sensi del secondo comma dell’articolo 43 del codice civile, ha individuato il domicilio fiscale di due sorelle sottoposte ad accertamento. L’individuazione del domicilio fiscale, ad avviso della Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, deve basarsi sull’effettivo centro degli affari e degli interessi, non solo economici ma anche morali e familiari, desumibile dal fattore definito letteralmente “dirimente” della reale permanenza del soggetto nel territorio nazionale. Nella massima di tale arresto giurisprudenziale viene chiarito che “sono elementi integranti la presunzione di residenza effettiva in Italia, l’esistenza di legami affettivi e lo sviluppo dei rapporti affettivi che portano al coniugio con soggetti residenti in Italia” ed infatti tra le motivazioni della sentenza viene esplicitato che, seppure i matrimoni delle due contribuenti sottoposte ad accertamenti fossero stati contratti successivamente agli anni accertati, dal periodo d’imposta 2004 fino al 2010, la presunzione di residenza in Italia delle stesse poteva, comunque, essere avvalorata e suffragata dalle circostanze che i rispettivi coniugi avessero mutato la residenza solo in un momento successivo al matrimonio e che la frequentazione prematrimoniale tra i soggetti fosse avvenuta prevalentemente in territorio italiano.

Al requisito della residenza fiscale nel territorio dello Stato viene collegato, dal sistema tributario attualmente vigente, la pretesa impositiva sui redditi ovunque prodotti e comporta che anche i redditi prodotti al di fuori del territorio dello Stato concorrono alla formazione del reddito complessivo e sono quindi assoggettati ad un’imposta personale e progressiva.

Le persone fisiche residenti sono, dunque, tassate in Italia sia sui redditi prodotti nel territorio dello Stato sia su quelli di fonte estera, sulla base del principio della tassazione del reddito ovunque prodotto, anche detto World-Wide Principle o tassazione sul reddito mondiale.

Il legislatore ha previsto inoltre, al comma 2-bis, dell’art. 2 del T.U.I.R. che i cittadini italiani cancellati dalle anagrafi della popolazione residente ed emigrati negli Stati o territori aventi un regime fiscale privilegiato, individuati con D.M. 4 maggio 1999 e successive modificazioni, si presumono comunque residenti in Italia, salvo prova contraria. La persona fisica che voglia sconfessare tale presunzione deve dimostrare l’insussistenza di qualsiasi legame con il territorio italiano che dimostri inequivocabilmente l’assenza della residenza o del domicilio nel territorio dello Stato. La disposizione è finalizzata a contrastare i trasferimenti fittizi e di comodo della residenza tributaria.

Le persone fisiche non residenti sono tassate in Italia per i soli redditi prodotti nel territorio dello Stato. Al riguardo, l’art. 23, comma 1, del T.U.I.R. stabilisce che ai fini dell’applicazione dell’imposta nei confronti dei non residenti si considerano prodotti nel territorio dello Stato una serie di redditi, dettagliatamente elencati, in cui il presupposto impositivo trova giustificazione nella circostanza che il bene è situato nel territorio dello Stato ovvero che l’attività è ivi esercitata.

Al comma 2 sono individuate, invece, una serie di attività che si considerano imponibili, prescindendo dalla collocazione all’interno del territorio statale, se corrisposte dallo Stato, da soggetti residenti nel territorio dello Stato o da stabili organizzazioni nel territorio stesso di soggetti non residenti (come ad esempio le pensioni ed i compensi per l’utilizzazione di opere dell’ingegno, di brevetti industriali e di marchi d’impresa nonché di processi, formule e informazioni relativi ad esperienze acquisite nel campo industriale, commerciale o scientifico ecc.). Questi redditi sono attratti a tassazione in Italia per il solo fatto di essere erogati dai soggetti espressamente indicati nella norma.

La disciplina dell’art. 23 del T.U.I.R. deve essere sempre bilanciata con le disposizioni contenute nelle convenzioni contro le doppie imposizioni.

2. L’importanza crescente della tassazione dei redditi di fonte estera in Italia o di fonte nazionale e percepiti all’estero e la grande competizione tra gli Stati

Per intendere immediatamente l’importanza crescente della tassazione dei redditi di fonte estera in Italia o di fonte nazionale e percepiti all’estero è utile osservare l’allarmante fenomeno delle pensioni pagate dall’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale a pensionati trasferitisi all’estero nei numerosi paesi in cui sono state adottate politiche di defiscalizzazione o esenzione.

La spesa annua è stata quantificata dall’I.N.P.S., già al 2018, in un importo superiore al miliardo di euro, corrisposto a circa 400.000 espatriati[2].

Nel tempo si è creata una grande competizione tra Stati per attrarre pensionati provenienti dall’estero. In anni passati era stato auspicato da più parti un intervento da parte dello Stato italiano per porre un freno a questa tendenza o per introdurre a sua volta misure che potessero incentivare l’ingresso di pensionati esteri in territorio italiano.

Recentemente è stata scelta la seconda soluzione ed è stato introdotto[3], a partire dal periodo d’imposta 2019, un regime fiscale agevolato in base al quale le persone fisiche non residenti, titolari di redditi da pensione erogati da soggetti esteri che trasferiscono la propria residenza in alcune zone del Mezzogiorno, possono optare per un’imposta sostitutiva sui redditi prodotti all’estero in luogo di quella ordinaria. La durata massima del regime opzionale, inizialmente fissata a sei anni, è stata estesa dal Decreto Crescita – D.L. n. 34/2019 – a dieci anni. Possono optare per il regime fiscale previsto dall’articolo 24-ter del T.U.I.R. le persone fisiche non residenti “titolari dei redditi da pensione di cui all’articolo 49, comma 2, lettera a), erogati da soggetti esteri, che trasferiscono in Italia la propria residenza ai sensi dell’articolo 2, comma 2, in uno dei comuni appartenenti al territorio delle regioni Sicilia, Calabria, Sardegna, Campania, Basilicata, Abruzzo, Molise e Puglia, con popolazione non superiore a 20.000 abitanti, e in uno dei comuni con popolazione non superiore a 3.000 abitanti compresi negli allegati 1, 2 e 2-bis al decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229”. Come chiarito dalla più recente prassi[4] ai fini dell’applicazione del regime è necessario che la persona fisica trasferisca la propria residenza fiscale da un Paese estero con il quale è in vigore un accordo di cooperazione amministrativa.

Il regime di favore in esame consente al contribuente di assoggettare ad imposizione sostitutiva, calcolata in via forfettaria con aliquota del 7% per ciascuno dei periodi d’imposta di validità dell’opzione, i redditi di qualunque categoria prodotti all’estero, individuati nell’articolo 165, comma 2, del T.U.I.R..

Analoga notevole disparità di trattamento tra percettori di redditi prodotti all’estero che trasferiscono la propria residenza fiscale in Italia e contribuenti italiani già residenti è stata creata con il regime opzionale dei “neo residenti” introdotto con la Legge di bilancio 2017[5] , che prevede il pagamento di un’imposta forfettaria di 100.000 euro per ciascun periodo d’imposta per cui viene esercitato. L’opzione per tale regime agevolativo si intende tacitamente rinnovata di anno in anno, mentre gli effetti cessano, in ogni caso, decorsi quindici anni dal primo periodo d’imposta di validità.

Per avere una proiezione immediata delle disuguaglianze che la prima delle due misure agevolative, appena menzionate, crea rispetto alla tassazione ordinaria nei riguardi di un contribuente italiano, assoggettato ad I.R.P.E.F., si veda la tabella che segue. In essa si è posto a confronto il quantum di imposta derivante dalla tassazione ordinaria con quello conseguente al regime agevolato, entrambi esemplificativamente calcolati sulla somma corrispondente al limite superiore dei vari scaglioni di reddito attualmente previsti dalla normativa sull’I.R.P.E.F. per porne in risalto le differenze, esplicitate in dettaglio nell’ultima colonna.

Relativamente all’agevolazione costituita dall’imposta forfettaria di 100.000 euro per ciascun periodo d’imposta per cui viene esercitata, da semplici calcoli aritmetici la convenienza del regime opzionale dei “neo residenti” sorge a partire da imponibili, da assoggettare ad I.R.P.E.F., pari a 248.441,86 €. Per importi inferiori a questa soglia di reddito sarebbe più conveniente, o indifferente in caso di coincidenza con la soglia stessa, la tassazione ordinaria. Oltre questa soglia il differenziale di tassazione rispetto alla tassazione ordinaria corrisponderebbe a 0,43€ per ogni euro supplementare di reddito percepito e, dunque, addirittura superiore al già consistente differenziale previsto dalla misura agevolativa indicata nella suesposta tabella.

Tali significativi differenziali tra le due tipologie di contribuente, che in maniera esemplificativa potrebbero essere definiti anch’essi, come i regimi tributari alternativi, “ordinario” ed “agevolato” non sconterebbero particolari differenze nella fruizione dei servizi pubblici perché sia primi, non beneficiari dei regimi agevolativi, che i secondi potranno usufruire, in maniera identica, del servizio sanitario nazionale, dei trasporti, dell’istruzione pubblica, dell’ordine pubblico, della difesa e di tutti gli altri beni e servizi pubblici finanziati, dunque, quasi esclusivamente attraverso la tassazione ordinaria.

Da questo primo esempio emerge, in maniera lampante, una prima enorme criticità “interna” per lo Stato di questa scelta di intraprendere un percorso “attrattivo” per il territorio italiano nei riguardi dei pensionati o dei percettori di redditi esteri rispetto agli omologhi italiani, i quali continuerebbero ad essere sottoposti ad una tassazione significativamente maggiore e si troverebbero anche a doverne condividere, con i contribuenti agevolati, i benefici finanziati con la stessa.

3. La dubbia compatibilità costituzionale di meccanismi di tassa piatta o “flat tax”

L’istituzione nel sistema tributario italiano di varie misure agevolative che prevedono la tassazione dei redditi attraverso meccanismi di tassa piatta o “flat tax” presentano profili di dubbia compatibilità, autorevoli costituzionalisti in merito alla imposizione in misura proporzionale hanno parlato[6] giustamente di incompatibilità vera e propria, con i due principi costituzionali previsti dal primo e dal secondo comma dell’art.53 della Costituzione italiana. Una tassazione agevolata calcolata in misura così differente ed inferiore a quella ordinaria appare in contrasto sia col concetto di capacità contributiva di cui al primo comma dell’art. 53[7], a cui dovrebbe collegarsi il contributo di ciascuno alla ripartizione della spesa pubblica, sia con l’assunto di cui al secondo comma che prevede che il “sistema tributario è informato a criteri di progressività”. Le previsioni costituzionali di cui all’art. 53 sono riconducibili alla finalità di realizzare una maggiore eguaglianza sostanziale, prevista dal secondo comma dell’art.3 della Costituzione italiana. Il criterio progressivo permette di esigere, come noto, percentuali maggiori di reddito ai più abbienti e di realizzare una pressione fiscale più moderata verso i soggetti con minore capacità contributiva realizzando un riequilibrio sociale[8].

4. La corsa ad attrarre pensionati e gettito ed il piano inclinato

Questa scelta e questa tendenza degli stati a creare una “corsa” ad attrarre pensionati esteri o percettori di redditi prodotti all’estero mediante consistenti incentivi fiscali ricorda tanto quella che qualche anno addietro venne definita la “battaglia delle tasse”[9] che diversi Stati intrapresero per attrarre nel proprio territorio le grandi imprese “globali” con la quale condivide la stessa forte criticità “esterna” costituita dall’inevitabile riduzione del gettito fiscale a livello globale con significativa ed automatica amplificazione delle disuguaglianze e della povertà. In un contesto del genere l’ausilio della “teoria dei giochi” dovrebbe aiutare a chiarire ai policy makers mondiali che solo un comportamento cooperativo, credibile e duraturo tra gli Stati potrebbe evitare la catastrofica perdita di gettito fiscale a livello globale.

Christine Lagarde[10], già nel 2014 quando era ancora a capo del F.M.I., ha affermato pubblicamente, che “le entrate sarebbero maggiori se tutti i Paesi resistessero alla tentazione di farsi concorrenza sul piano fiscale per attrarre investimenti. Per la sua stessa definizione, una corsa al ribasso spinge tutti verso il basso”. Una così chiara esplicitazione riporta alla mente l’esperimento, familiare agli appassionati di fisica, del “piano inclinato” di Galileo Galilei. In economia sarà difficile stimare la velocità e la portata attuale di questa caduta ma è ragionevole ritenere che entrambe le componenti comporteranno inevitabilmente seri pericoli per gli equilibri mondiali, non soltanto a livello economico e finanziario.

Svariati autorevoli studi ritengono estremamente pericolosa questa “corsa al ribasso” ed alcuni[11], già nel 2016, hanno fatto appello ai governi affinché ponessero fine a questa pericolosa competizione ed all’esistenza stessa dei paradisi fiscali, estremamente dannosi in termini di gettito. L’invito, in considerazione della evidenza che il gettito fiscale è uno dei principali strumenti a cui i Paesi possono ricorrere per combattere la povertà, è stato rivolto principalmente ai vari governi che già da diversi anni, nel tentativo di attrarre investimenti ad ogni costo, hanno drasticamente ridimensionato le imposte societarie. Tali sistematici appelli sono rimasti, come era prevedibile, inascoltati ed è tanto sorprendente quanto singolare la circostanza che tra i nove paesi al mondo che attraggono in totale il 42% degli investimenti esteri globali[12] si ritrovino l’Irlanda, Lussemburgo e Paesi Bassi (rispettivamente alla terza, sesta e settima posizione) appartenenti all’area euro (dal 1° gennaio 1999) ed all’Unione Europea, che si prefigge di intraprendere una integrazione sempre più intensa tra gli Stati membri.

5. Considerazioni conclusive

Le criticità evidenziate dovrebbero essere eliminate quanto prima, lo si potrebbe e lo si dovrebbe fare in tempi rapidi, almeno a livello europeo, onde evitare che si fomenti una sorta di “concorrenza sleale” per cercare di ampliare la platea di propri consumi interni e migliorare la propria economia a scapito di quelle degli altri Stati membri, altrimenti continuando ad ignorare il problema si falserebbe la stessa idea di mercato unico da cui ha avuto origine l’Unione Europea. Un primo inizio per l’Amministrazione fiscale italiana potrebbe essere, ad esempio, cominciare a contestare l’applicabilità della convenzione contro le doppie imposizioni qualora lo Stato estero di residenza, come accade ad esempio in Portogallo, preveda particolari regimi agevolativi con i quali sia possibile ottenere un’esenzione totale dei redditi di fonte estera[13]. Molto interessante appare, inoltre, una recente Sentenza della giurisprudenza tributaria di merito italiana[14]  che, alla luce della applicazione e della corretta interpretazione della convenzione contro le doppie imposizioni in materia di imposte sul reddito e sul patrimonio tra Italia e Francia, ha disposto l’assoggettamento a tassazione in Italia di un trattamento pensionistico erogato dall’I.n.p.s. a un contribuente residente in Francia. Questa “strana competizione” tra stati europei che si contendono i rispettivi pensionati necessita, dunque, di un freno quanto più rapido possibile. La creazione di un vero mercato unico unionale ed il sempre più stringente processo di integrazione tra i vari Stati membri dovrebbe comportare, fisiologicamente, una responsabilizzazione degli Stati tale da evitare politiche distorsive dei singoli sistemi fiscali ed economici e sicuramente dannose in ottica dell’intera Unione Europea e planetaria. Arginare il fenomeno a livello europeo non eviterebbe, comunque, la possibilità di “fuga” verso i tanti Stati esteri extraeuropei che adottano tali iniziative agevolative e spesso presentano anche un costo della vita significativamente inferiore rispetto a quello italiano (come il Marocco, Panama, Sudafrica, Thailandia e Tunisia solo per citarne alcuni) tuttavia sarebbe un importante primo passo.

Il contrasto serio ed efficace a questi sistemi di tassazione distorsivi, almeno a livello europeo dove le procedure potrebbero essere più agevoli rispetto ad un intervento in ambito internazionale, si rende ancora più urgente considerando che i primi nove paesi del mondo che assorbono circa il 43% degli investimenti diretti esteri globali generano nel loro insieme, complessivamente, solo il 3,2% del Pil mondiale[15]. Tra il 2005 e il 2019, peraltro, il 75,8% degli investimenti diretti esteri in entrata nei Paesi Bassi era costituito da investimenti “fantasma” ed in Lussemburgo la percentuale di investimenti della stessa natura fittizia arriva a sfiorare il 94%[16].

Altra ragione per invertire questo processo di concorrenza fiscale è che le aliquote fiscali ridotte o le altre agevolazioni fiscali alle imprese o alle persone fisiche vengono promosse perché ritenute funzionali ad attrarre investimenti o per aumentare i consumi interni. Relativamente agli incentivi fiscali alle imprese globali appare sempre più evidente che nella scelta di dove investire tra i fattori più importanti figurano la qualità delle infrastrutture di un Paese, la disponibilità di forza lavoro istruita e sana, la stabilità sociale[17], settori per i quali la contribuzione fiscale delle medesime potrebbe e dovrebbe giocare un ruolo fondamentale. Sull’aumento dei consumi interni originato da tali iniziative si è già evidenziato quanto sia iniquo il contributo al finanziamento dei servizi pubblici quasi esclusivamente a carico della tassazione ordinaria e a vantaggio delle categorie rientranti nei regimi agevolati, per cui il beneficio economico conseguente andrebbe ponderato accuratamente col caro prezzo imposto per generarlo ai cittadini dello Stato.

Alcune iniziative di forte contrasto a queste politiche stanno cominciando a dare i primi effetti. Un primo esempio emblematico in tal senso potrebbe essere costituito dalla disputa in corso che vede contrapposto il fisco statunitense e la società americana Facebook su una contestazione fiscale da 9 miliardi di dollari che ha portato quest’ultima a trasferire la proprietà intellettuale dall’Irlanda agli Stati Uniti[18]. Anche la connazionale società Google ha effettuato, qualche mese prima della società di Mark Zuckerberg, analogo trasferimento dall’Irlanda agli Stati Uniti e tali rimpatri destano sempre maggiori preoccupazioni per il governo irlandese.

L’argomento è di grande attualità ed interesse e con gli ulteriori notevoli problemi creati dalla crisi pandemica sarà sicuramente oggetto di molteplici approfondimenti ed iniziative. Il direttore del principale quotidiano economico nazionale italiano ha recentemente dichiarato pubblicamente[19] di impegnarsi a sostenere la battaglia “affinché l’Europa metta fine a questa situazione da ’furbetti del quartierino’ che non può più andare avanti così” ed il ruolo degli organi di stampa in questo campo sarà fondamentale per avere una vasta risonanza nell’opinione pubblica e tra i policy makers nazionali, europei ed internazionali.

[1] Cfr. Sentenza della Commissione Tributaria Regionale, Lombardia, sez. II, Presidente: Vitiello, Estensore: Grigillo – dell’11 aprile 2017 n° 1685.

[2] https://www.ilsole24ore.com/art/pensioni-400mila-italiani-all-estero-assegni-record-cipro-emirati-arabi-e-portogallo-AE8pyX2G.

[3] Con l’articolo 24-ter del TUIR, come modificato dall’articolo 5-bis, comma 1, lett. a), del decreto legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58.

[4] Cfr. Cir. 21/E del 17 luglio 2020.

[5]  Legge 11 dicembre 2016, n. 232 .

[6] Bin R., Pitruzzella G., Diritto Costituzionale, Giappichelli editore, Torino, 2019.

[7] Estremamente significativa appare, in tal senso, la prima parola “Tutti” dell’articolo 53 Cost. che, come noto, recita: “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”.

[8] Bin R., Pitruzzella G., Diritto Costituzionale, Giappichelli editore, Torino, 2019.

[9] https://st.ilsole24ore.com/art/mondo/2016-12-12/olanda-irlanda-lussemburgo-e-cipro-i-paradisi-fiscali-piu-aggressivi-154414.shtml?uuid=ADi0YGCC.

[10] Dal 1° gennaio 2019 è Presidente della Banca centrale europea.

[11] https://www.oxfamitalia.org.

[12] Elaborazione The European House – Ambrosetti su dati Imf e World Bank, 2020 tratta da https://www.ilsole24ore.com/art/l-italia-perde-ogni-anno-64-miliardi-vantaggio-paradisi-fiscali-ADGiHe3.

[13] https://www.ilsole24ore.com/art/i-paradisi-fiscali-pensionati-non-solo-portogallo-anche-cipro-marocco-e-qualche-sorpresa-AEDJgCLH.

[14] Cfr. Sentenza n. 1233 del 2 novembre 2018 della III sezione della Commissione tributaria provinciale di Genova.

[15] https://www.ilsole24ore.com/art/l-italia-perde-ogni-anno-64-miliardi-vantaggio-paradisi-fiscali-ADGiHe3.

[16] Cfr. precedente nota.

[17] Forum Economico Mondiale, Global Competitiveness Report 2016–2017, 2016 https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2016-2017-1/.

[18] https://angelomincuzzi.blog.ilsole24ore.com/2020/12/29/fisco-facebook-chiude-tre-holding-irlandesi-trema-governo-dublino/.

[19] https://www.ilsole24ore.com/art/l-italia-perde-ogni-anno-64-miliardi-vantaggio-paradisi-fiscali-ADGiHe3.