La violazione del foglio di via obbligatorio

La Corte di Appello di Ancona, Sezione Penale, sentenza 4.7.2023, n. 1802, ha sottolineato un principio consolidato nella giurisprudenza di legittimità: il controllo giudiziario sul provvedimento del Questore relativo alla violazione del foglio di via obbligatorio non deve estendersi a una riconsiderazione del giudizio di pericolosità ivi espresso. Infatti, il giudice è chiamato a verificare che il provvedimento rispetti le norme vigenti, incluse quelle che richiedono una motivazione basata su elementi di fatto a supporto del giudizio di pericolosità.

Norma e interpretazione. La normativa sanzionatoria oggetto di questo contenuto è l’articolo 76, comma 3, del Decreto Legislativo n. 159 del 2011, in combinato disposto con l’articolo 2 dello stesso decreto, che autorizza il Questore a imporre il foglio di via obbligatorio. Quest’ultimo si applica a individui specificatamente elencati nell’articolo 1: soggetti abitualmente coinvolti in attività illecite. In particolare, la norma si riferisce a persone che si presume, sulla base di elementi di fatto, vivano in modo abituale, anche solo parzialmente, con i proventi di reati; o a coloro che, attraverso il loro comportamento e reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio, oltre ai divieti di frequentare determinati luoghi stabiliti dalla normativa vigente, si dedichino alla commissione di crimini che danneggiano o rappresentano una minaccia per l’integrità fisica o morale dei minori, per la salute pubblica, la sicurezza o la tranquillità pubblica.

La Corte di Ancona ha sottolineato che è un principio consolidato nella giurisprudenza di legittimità che il controllo giudiziario sul provvedimento del Questore relativo alla violazione del foglio di via obbligatorio non debba estendersi a una riconsiderazione del giudizio di pericolosità ivi espresso. Infatti, il giudice è chiamato a verificare che tale provvedimento rispetti le norme vigenti, incluse quelle che impongono la necessità di una motivazione basata su elementi di fatto che supportino il giudizio di pericolosità (Sez. F, n. 54155 del 27/07/2018).

In particolare, il giudizio sulla pericolosità, conformandosi agli standard convenzionali e costituzionalmente orientati (cfr. sentenza CEDU De Tommaso contro Italia), deve basarsi su

un’interpretazione restrittiva dei criteri applicabili ai cosiddetti “pericolosi generici”. Tale valutazione deve poggiarsi sull’analisi oggettiva di fatti indicativi e su elementi concreti che attestino una reale inclinazione a commettere reati.

La Corte di Cassazione ha ribadito, nelle sue recenti decisioni, un principio consolidato. Riguardo alle misure di prevenzione personali, è essenziale che le prescrizioni che impongono il rientro nel luogo di residenza e il divieto di ritorno nel Comune da cui si è stati allontanati siano considerate condizioni essenziali per la legittima emissione del foglio di via obbligatorio. La mancanza di uno di questi requisiti comporta l’illegittimità del provvedimento, che può essere contestata in sede penale, e rende inapplicabile l’ipotesi di reato prevista dall’art. 76, comma 3 (ex plurimis, Sez. 1 n. 13975 del 5/03/2020; Sez. 1 n. 11645 del 10/01/2020; Sez. 1 n. 4374 del 20/12/2019).

La violazione prevista e sanzionata dall’articolo 76, comma 3, del D.Lgs. riguarda anche la violazione dell’articolo 2 dello stesso decreto. Quest’ultimo specifica che, se i soggetti menzionati nell’articolo 1 rappresentino una minaccia per la sicurezza pubblica e si trovino al di fuori dei loro luoghi di residenza, il Questore può disporre il loro rientro tramite un provvedimento motivato e il rilascio di un foglio di via obbligatorio, vietando loro di ritornare, senza previa autorizzazione o per un periodo non superiore a tre anni, nel comune da cui sono stati allontanati.

Dalla lettura della norma, che definisce chiaramente i presupposti e il contenuto del provvedimento amministrativo, emergono i criteri necessari per la sua legittima emissione da parte del Questore. La norma richiede che si verifichino contemporaneamente due condizioni: la necessità di un giudizio di pericolosità relativo all’individuo appartenente a una delle categorie menzionate nell’articolo 1, e, dall’altra, la circostanza che tale persona si trovi al di fuori del proprio luogo di residenza. Al contempo, il contenuto del provvedimento amministrativo, deve includere, come conditio sine qua non (e non come opzione o alternativa), l’ordine di non rientrare nel comune di provenienza senza autorizzazione o prima di un termine stabilito, insieme all’ordine di ritornare al luogo di residenza con il foglio di via obbligatorio.

Quindi, l’accertamento della presenza di una persona in un luogo diverso dal suo domicilio di residenza e l’ordine immediato di farvi rientro sono elementi necessari per la legittima emissione del successivo ordine restrittivo, che vieta a tale persona di fare ritorno nel luogo da cui è stata allontanata. La mancanza, nel provvedimento, di tale accertamento e del correlato ordine di “rimpatrio” comporta che l’atto amministrativo si discosti dalla normativa applicabile e sia privo di uno degli elementi essenziali delineati dall’articolo 2, determinando la nullità dell’atto, di natura strutturale, come previsto dall’articolo 21-septies della Legge n. 241 del 1990, riguardante il procedimento amministrativo.

Per quanto concerne il controllo esercitato in sede penale sulla legittimità del provvedimento amministrativo, il giudice ha il potere-dovere di assicurare che l’atto amministrativo rispetti il modello legale, condizione indispensabile per la sua validità e per costituire il presupposto di un eventuale reato. La Corte di legittimità ha confermato il principio riferendosi al provvedimento di rimpatrio con foglio di via obbligatorio, sotto l’aspetto dell’assenza di vizi che potrebbero causare l’annullabilità dell’atto. Tale verifica deve essere condotta alla luce dei parametri stabiliti dall’articolo 21-octies della Legge n. 241 del 1990, che comprendono l’incompetenza, la violazione di legge e l’eccesso di potere.

D’altra parte, il provvedimento del Questore, come previsto dall’articolo 2 del D.Lgs. n. 159 del 2011, che attua una misura di prevenzione personale senza le garanzie di una previa verifica di legittimità da parte dell’autorità giudiziaria, si distingue per il suo impatto limitativo sulla libertà di circolazione e di soggiorno dell’individuo interessato, una libertà che riceve protezione specifica dalla Costituzione (art. 16 Cost.), producendo effetti immediati nell’ambito giuridico della persona interessata.

Il foglio di via obbligatorio, come tutte le altre misure di prevenzione personale, mira a prevenire le manifestazioni di pericolosità sociale attribuite al destinatario, non semplicemente a rimuovere individui pericolosi da una specifica località. L’applicazione di questa misura trova la sua giustificazione nel tentativo di far rientrare la persona pericolosa nel luogo di residenza, dove il controllo di pubblica sicurezza può essere più efficacemente esercitato.