L’aeroporto nel mercato dell’Unione Europea: profili economici e civili

Sommario: 1. L’impresa aeroporto – 1.1. L’Aeroporto – Impresa ed input occupazionale – 1.2. L’ENAC ed il procedimento concessorio – 1.3. Quadro di sintesi attribuzioni ENAC – D. Lgs. N. 250/97 in un’ottica di liberalizzazione e Decreto interministeriale n.13 / 2015 – 1.4. La gestione degli aeroporti – 1.5. Voci di Ricavo – 1.6. Evoluzione e liberalizzazione

Gli aeroporti, oggi, rivestono un ruolo strategico universalmente riconosciuto come quello di “agenti di marketing territoriale” . Essi, infatti, sono chiamati a svolgere un’importante funzione economica grazie alla capacità di attrarre investimenti e, attraverso i collegamenti aerei, riescono a garantire il diritto del cittadino alla mobilità – costituzionalmente previsto all’art. 16 e, anche contemplato in Europa, nella Carta dei diritti dell’Unione europea (Art. II-105). Gli effetti di questo ruolo economico, però, non sono esauriti inclusi in benefici per passeggeri e merci, ma ricadono anche sul territorio circostante con effetti propulsivi sull’economia, sul turismo e l’occupazione.In un contesto economico liberalizzato, come quello dell’Unione Europea, nel confronto tra i vettori che segnala in concorrenza e gli aeroporti che sono veri monopoli locali, un’efficace regolazione basata su perseguire gli interventi di massimizzazione del benessere dei passeggeri. È quindi necessario che tramite sia un sistema di pianificazione delle infrastrutture aeroportuali, quanto più equo ed efficiente possibile, attraverso il quale è necessario raggiungere una rilevante serie di obiettivi: 1) allocazione efficiente delle risorse; 2) prevenzione di forme di abuso di posizione dominante da parte di società di gestione aeroportuale o da parte di fornitori di servizi in regime di monopolio di oligopolio;3) riduzione della distorsione della concorrenza tra le Compagnie aeree utilizzatrici dell’aeroporto e fra i medesimi aeroporti. Per fare ciò è necessario che tutti gli attori, ovvero i gestori aeroportuali, gli operatori, le Compagnie aeree, nonché gli Enti di regolazione e il Ministero dei Trasporti e della Navigazione svolgano adeguatamente i compiti previsti. Così facendo, il benessere collettivo tanto auspicato sarà più facilmente raggiungibile.Scopo di questa breve trattazione è quello che delineare alcuni tratti dell’aeroporto da un punto di vista in una parte economica, ma essenzialmente giuridica, in relazione alle società di gestione, alle modalità concessorie controllate dall’Autorità ENAC così come conto della normativa regolatrice del settore aereo, diviso tra l’eredità del nostro Codice civile e l’avvento delle Fonti europee, specie in tema di ripartizione della responsabilità, soprattutto a seguito dell’avvento di nuovi attori nel panorama dell’esame. Il tutto valutato alla luce dello spazio libero, la condizione essenziale degli ultimi decenni,

1. L’impresa aeroporto

1.1. L’Aeroporto – Impresa ed input occupazionale

L’esercizio della navigazione aerea richiede un complesso di infrastrutture stabili, denominato aerodromi, e di impianti di vario genere destinati ai servizi della navigazione.

La definizione che tradizionalmente è data dell’aeroporto, secondo l’art. 14 annesso alla Convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944 (recepita nel nostro ordinamento con il Decreto legislativo del 6 marzo 1948 n. 116) è di “ qualsiasi superficie delimitata, su terra o su acqua, comprendente eventualmente costruzioni, istallazioni e materiali, inclusa ad essere usato in tutto o in parte per l’arrivo, la partenza e la manovra degli aeromobili ”.

Tuttavia il concetto normativo di aeroporto ha subito un’evoluzione, al passo con i tempi.

Infatti, si ricomprende nella nozione tanto necessario statico, di sedime aeroportuale ed infrastrutturale varie, quanto quello dinamico, integrato da tutta produttiva produttiva di beni e servizi.

E ‘così iniziato da più parti a parlare di “impresa aeroporto”, intesa come “ istituto atto a generare redditività nel lungo periodo e, quindi a sostenere autonomamente il suo sviluppo e la sua sopravvivenza, remunerando le attività, anche se in varie forme e modalità , i suoi stakeholder di riferimento ”.

Ma vi è di più.

Il vantaggio strategico derivante dal posizionamento nella rete della mobilità rende l’annuncio attore di un nuovo polo di sviluppo territoriale, non più solo una struttura operativa, ma centro di attività economiche diversificate.

Infatti, gli aeroporti sono diventati un polo di sviluppo territoriale in quanto hanno ridisegnato la geografia del territorio urbano, come fecero in passato le stazioni ferroviarie.

L’aeroporto è in grado, attraverso l’offerta di voli, di favorire lo sviluppo di attività turistiche nel territorio presso il quale insiste; essi possono essere intesi come centri intermodali, dotati di una forte attrattività per utenti anche non correlati al trasporto aereo.

Infine, è meno importante, il vantaggio competitivo che deriva dall’area, su un territorio presso quale insiste, è dimostrato dal fatto che è un driver dello sviluppo occupazionale.

Infatti, in relazione a ciò, secondo un’analisi compiuta dall’ACI Europa, si è verificato come economico e sociale degli aeroporti rilevi benefici palesi sotto il profilo occupazionale: si è verificato che per ogni milione di passeggeri transitati all’anno , si genera un’occupazione di circa 950 persone “in loco”; inoltre per ciascun posto di lavoro “sul posto” vi sono 2,1 posti di lavoro generati a livello nazionale dalle attività indirette e indotte (1,1 posti di lavoro a livello regionale e 0,5 a livello locale).

A titolo meramente esemplificativo, sempre secondo, l’analisi dettagliata, gli scambi di Roma Fiumicino, con un traffico pari a 30 milioni di passeggeri, generi oltre 88.000 posti di lavoro: • “on-site”: 30 x 950 = 28.500 • “off -site ”: 2,1 x 28.500 = 59.850 (di cui 31.350 a livello regionale e 14.250 a livello locale).

Dal punto di vista meramente tecnico, le aree aeroportuali si dividono in air side , ovvero il settore destinato alle operazioni degli aerei che comprende la pista di volo, le vie di rullaggio e il piazzale sosta aeromobili; e quelle lato terra , trattando lo spazio destinato alle altre attività aeroportuali con accesso tutto il lato aria attraverso strutture di collegamento quali l’aerostazione passeggeri, merci ed infrastrutture collegate.

1.2. L’ENAC ed il procedimento concessorio

L’Enac è ​​l’Autorità unica di regolazione, certificazione e sorveglianza nel settore del trasporto aereo, sottoposta all’impostazione, vigilanza e controllo del Ministro dei trasporti. Esso è dotato di poteri di normazione, di certificazione, controllo, autorizzazione, ispezione e sanzione.

Si tratta di un Ente pubblico non economico, anche se è prevista la sua trasformazione in Ente pubblico economico.

Ad Esso, che ha in uso gratuito i beni del gestore aeroportuale, sono affidate le competenze in materia di controllo della sicurezza e della qualità dei servizi, di vigilanza sull’attuazione della normativa del settore e della regolamentazione economica.

Con il Decreto istitutivo n. 250 del 1997, l’Enac ha assorbito le competenze precedentemente attribuite alla Direzione Generale dell’Aviazione Civile, al Rai (Registro Aeronautico Italiano) e all’Enga (Ente Nazionale Gente dell’Aria). Dal novembre 2004, con la Legge 265 che ha attribuito all’Enac il ruolo di Autorità unica, le funzioni dell’ente sono state nettamente separate da quei fornitori di servizi di assistenza come l’Enav SpA e da quelle delle società di gestione aeroportuale .

Sicuramente la struttura strategicamente rilevante da un punto di vista economico-politico è quella deputata alla definizione delle oncessioni aeroportuali e della regolazione economica delle infrastrutture aeroportuali.

Nell’ambito dell’attività di regolazione economica, infatti, l’accettazione dell’attenzione in merito agli affidamenti in concessione delle strutture aeroportuali e dei servizi, sulla base della valutazione del livello di affidabilità, efficienza e competitività dei soggetti economici e imprenditoriali coinvolti .

Nelle competenze dell’Ente rientrano anche la valutazione dei programmi di intervento, lo sviluppo e l’investimento in ambito aeroportuale, la definizione di tasse, i diritti e le tariffe in esecuzione dei servizi del Ministero dei Trasporti; ha, inoltre, il compito di favorire l’apertura corretta alla concorrenza, facendosi garante dell’equa competitività.

La liberalizzazione – avviata di fatto nel 1997 con l’emanazione delle regole comunitarie in materia di accesso al mercato, di licenze di esercizio e di tariffe – è stata scandita da fasi che sono state assecondate dall’operazione quadro legale e operativo nazionale, europeo ed extracomunitario

L’obiettivo è quello di fornire risposte adeguate alla collettività in termini di efficienza delle gestioni aeroportuali e dell’operatività delle compagnie aeree.

I suoi ambiti di competenza prevedono le istruzioni per l’affidamento delle concessioni in gestione totale degli aeroporti e la proposta del Ministero dei Trasporti per l’emissione del relativo decreto.

Nel processo di affidamento in gestione degli scali italiani il punto di riferimento primario è costituito dal “Regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti”, stilato dall’Enac in conformità agli standard e agli aspetti contenuti nell’Annesso 14 Icao.

1.3. Quadro di sintesi attribuzioni ENAC – D. Lgs. N. 250/97 in un’ottica di liberalizzazione e Decreto interministeriale n.13 / 2015

Il Decreto legislativo n. 250/97 ha attribuito all’ENAC importanti funzioni di regolazione e controllo dei settori del trasporto aereo e dei servizi aeroportuali, in un’ottica di forte liberalizzazione ormai estesa, tra cui: la regolazione tecnica e l’attività ispettiva, sanzionatoria, di certificazione, di autorizzazione, di coordinamento e di controllo nelle materie di competenza, ivi comprese le tariffe, le tasse e i diritti aeroportuali; la razionalizzazione e la modifica delle procedure attinenti ai servizi aeroportuali, secondo la normativa vigente e in relazione ai compiti di garanzia, di indirizzo e programmazione esercitati; l’istruttoria degli atti concernenti tariffe, tasse e diritti aeroportuali per l’assunzione dei conseguenti provvedimenti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; la verifica, l’esame e la valutazione dei piani regolatori aeroportuali, dei programmi di intervento e dei piani di investimento aeroportuale.

In termini concorrenziali, l’ampiezza delle prerogative assegnate all’ENAC trova riscontro nella necessità di regolare svolto da un soggetto in posizione di monopolio.

In assenza di un’incisiva attività di regolazione e controllo, quale previsione prevista in capo all’ENAC, il gestore sarebbe nelle condizioni di estraneità una rendita monopolistica, un detrimento degli utilizzatori dell’aeroporto e, in ultima istanza dei consumatori.

Inoltre, l’ENAC ha il compito di vigilare sulla rigorosa separazione contabile e opera dei gestori, che consenta l’individuazione dei singoli servizi offerti, ai fini di una tariffa dei servizi centralizzati orientati ai costi di produzione.

L’AGCM evidenzia come l’attività di regolazione e il controllo esercitata dall’ENAC sono individuate alcune disfunzioni, riguardanti in particolare le materie della movimentazione e della tariffa dei servizi aeroportuali centralizzati.

Per quanto attiene ai servizi di gestione , la vigilanza sulle condizioni di accesso agli spazi aeroportuali svolta dall’ENAC non risulta aver prodotto azioni incisive sui gestori, idonee a rimuovere alcuni importanti ostacoli all’ingresso di nuovi operatori.

1.4. La gestione degli aeroporti

La gestione degli aeroporti può essere pubblica o privata.

Rientrano tra gli aerodromi pubblici quelli civili , di proprietà dello Stato o di altri Enti territoriali (Regioni, Provincia, Comuni); quelli che appartengono al demanio necessario (art. 692 C. Nav; art. 822 cc) e quelli militari che appartengono al demanio necessario.

Fanno parte del governo aeronautico statale: a) gli aerodromi civili appartenenti allo Stato; b) ogni costruzione o impianto appartenente allo Stato, strumentalmente destinato al servizio della navigazione aerea.

I beni del governo accidentale sono assegnati all’ENAC in uso gratuito per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale.

Il D.lgs. 31 marzo 1998 n. 112, da ultimo, all’art. 105 ha implicitamente attribuito alle Regioni le funzioni amministrative relative alla programmazione, costruzione, ampliamento e gestione degli aeroporti di interesse regionale e locale; anche da un punto di vista “normativo” il nuovo art. 117 della Costituzione – post Riforma 2001 – ha attribuito alle Regioni potestà legislativa concorrente in materia di aeroporti.

I privati, dal canto loro, possono eseguire o ampliare gli aerodromi o altri impianti aeronautici, sul suolo di proprietà privata previa autorizzazione da parte dell’ENAC (art. 694 Cod. Nav.)

Nel nostro ordinamento le infrastrutture aeroportuali possono essere amministrate secondo un sistema di: Gestione totale : gli aeroporti sono interamente, comprese le infrastrutture di volo, affidati in concessione a società di capitali. La gestione totale può essere stata anche attuata con Leggi speciali : i casi di Roma-Fiumicino e di Ciampino affidati alla società Aeroporti di Roma, degli aeroporti di Milano- Malpensa e Linate affidati alla SEA; oltre gli aeroporti di Venezia, Torino, Genova e Bergamo; Gestione parziale : gli aeroporti sono solo in parte (invece, di proprietà dello Stato), affidati in concessione a società di capitali. La gestione parziale può essere un regime oppure precaria; Gestioni dirette : gli aeroporti sono interamente a gestione diretta statale.

1.5. Voci di Ricavo

Esaminata la parte giuridica, in merito alle modalità concessorie, nonché alla natura della società di gestione, prescrivendo alcune precisazioni in merito alla struttura dei derivati ​​propri di tali società, incluse dalla presenza di tre grandi tipologie di voci: Ricavi aeronautici : diritti edirittiper l’assistenza delle infrastrutture (punto A); Ricavi diversi :dalla concessione di spazi per negozi all’interno dell’aeroporto, dalla gestione dei parcheggi, dalla pubblicità e da altre attività correlate (punti B e C); Ricavi da handling : corrispettivi per l’attività di supporto ai passeggeri ed ai vettori. Invero, già da alcuni anni, le attività di gestione sono state liberalizzate negli scali di maggiori dimensioni. Alcune società di gestione aeroportuale quindi non presentate questa voce di ricavo (punto D);

A) Diritti aeronautici regolamentati

La disciplina dei corrispettivi per l’uso degli aeroporti non trova un’organica sistemazione Secondo il codice della navigazione, come pure non è regolamentata in modo organico da un Testo normativo ad esso dedicato.

Il gestore dell’aeroporto, nel mettere una disposizione dei vettori, che volontariamente accetta il servizio, le strutture dell’aeroporto, propone le seguenti attività: I) Diritti di approvazione e partenza; II) Diritti di sosta e ricovero; III) Tasse per l’imbarco passeggeri; IV) tasse per l’imbarco e sbarco merci; V) Corrispettivi per la sicurezza.

B) Ricavi da utilizzo delle infrastrutture centralizzate

L’art. 9, comma 1, del Decreto legislativo 18/1999 prevede la possibilità per l’ENAC di riservare all’ente di gestione aeroportuale la gestione delle infrastrutture centralizzate, dirette a fornire servizi di assistenza a terra, la cui complessità, costo o impatto ambientale non acconsenti alla suddivisione o alla duplicazione.

La gestione di tali infrastrutture centralizzate deve essere attuata dal gestore aeroportuale che dovrà garantire condizioni trasparenti, obiettive e non discriminatorie per l’accesso, da parte dei prestatori di servizi di gestionee dei vettori aerei, alle infrastrutture aeroportuali riservate. Tra queste, propriamente, si distinguono le infrastrutture centralizzate, i beni di uso comune e quelli di uso esclusivo, nonchè i corrispettivi per gli usi delle stesse che devono essere orientati ai costi di gestione e di sviluppo del singolo aeroporto in cui si svolgono le attività e vantaggi: la gestione del sistema di smistamento e riconsegna bagagli; la gestione dei pontili per l’imbarco e lo sbarco di passeggeri (caricamento di ponti); la gestione di impianti centralizzati di alimentazione, condizionamento, riscaldamento e sghiacciamento (sbrinamento) aeromobili; la gestione dei sistemi informatici centralizzati (informativa al pubblico, annunci, sistema di scalo); la gestione degli impianti statici centralizzati di distribuzione carburante, di stoccaggio e lavaggio materiali catering; i sistemi informatici centralizzati per la gestione delle informazioni relative al passeggero, quali check-in, registrazione bagagli.]

C) Ricavi commerciali

Come già detto, il gestore aeroportuale è anzitutto un imprenditore. Al di fuori delle sue attività connesse e strettamente connesse alla gestione delle infrastrutture finalizzate alle operazioni di volo , gode di libertà imprenditoriale identica a quella di ogni altro imprenditore. Il gestore può, quindi, selezionare con la massima discrezionalità le attività da svolgere in aeroporto.

D) Ricavi da trattamento

Costituiscono una delle voci di ricavo in assoluto più importanti, posto che i servizi aeroportuali di assistenza a terra svolgono attività complementari o strumentali alla prestazione di trasporto aereo, che si svolgono ugualmente in ambito aeroportuale e con sempre maggiore frequenza. L’elenco dei servizi di assistenza a terra prestati negli aeroporti aperti al traffico aereo è contenuto registrato A decreto legislativo 13 gennaio 1999 n. 18. Detti servizi sono raggruppati in undici distinte categorie: assistenza amministrativa a terra e supervisione, assistenza passeggeri, assistenza bagagli, assistenza merci e posta, assistenza operazioni in pista, assistenza pulizia e servizi di scalo, assistenza carburante e olio, assistenza manutenzione dell ‘ aereo,catering . Ciò che è più significativo in merito è, non solo l’attenzione puramente economico legato all’avvenuta liberalizzazione di tali servizi di assistenza a terra, ma anche i parametri giuridici che la loro consistenza e la relativa attività hanno generato, specie negli ultimi anni specialmente in tema di responsabilità civile.

1.6. Evoluzione e liberalizzazione

Necessariamente necessario fare alcuni cenni riguardo alla liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti nazionali, materia che ha trovato l’attuazione con il D.Lgs. 13 gennaio 1999, n. 18 – Testo con quale l’Italia ha recepito la Direttiva n. 96/67 / CE relativo all’accesso al mercato dei servizi di gestione aeroportuale.

Tale accesso gratuito al mercato era stato, infatti, strettamente precluso fino all’aggiornamento della nuova Direttiva n. 96/67 nella maggior parte degli scali europei, nelle quali si era frattanto assistito ad un intensificarsi della denuncia per abuso di posizione dominante e, più in generale, per le regole di concorrenza da parte dei gestori incaricati di tali servizi in regime pressoché di monopolio.

Si ricordino, tra le pronunce dell’AGCM più importanti quelle rese riguardanti la contrapposizione, insorta tra il 1993 e il 1994, tra l’IBAR (Consiglio dei rappresentanti delle compagnie aeree) e la Società Aeroporti di Roma (AdR), e tra l’IBAR e la SEA

In Italia un caso epocale, passato all’attenzione della giurisprudenza dell’epoca, fu quello insorto tra Alitalia e SEA, Società di gestione dell’aeroporto milanese, un proposito di autoproduzione delle attività di assistenza a terra.

Il Tribunale di Milano, con sentenza del 25 luglio 1964, la Corte d’Appello di Roma, Sez. I, con sentenza del 30 luglio 1965, n. 1717, e la Cassazione Civile, con sentenza del 6 dicembre 1966, n. 2861, affermata la centralità del ruolo del gestore aeroportuale e, pur riconoscendo il diritto dei vettori aerei di autoprodurre servizi di assistenza terra, stabilizzato che l’autoproduzione utilizza essere consentita a condizione che non contrapponga con la libertà organizzativa e imprenditoriale del gestore stesso.

Conseguentemente il vettore aereo è comunque necessario dall’autoprodurre i servizi di assistenza a terra laddove questi venissero già erogati dal gestore aeroportuale.

Si intuisce facilmente come un’ottica simile – di chiusura verso ogni forma di liberalizzazione, la Direttiva 96/67 / CEE assuma, ovviamente, una connotazione ed un’importanza strategica, rappresentando un significativo momento di quel processo di apertura che già aveva pervaso Il resto d’Europa e che, rovesciando una consolidata tradizionale impostazione, introduce, all’opposto, i criteri secondo cui deve essere presente e ogni operatore alimenta l’accesso al mercato dei servizi aeroportuali, anche utilizzando le strutture e gli spazi affidati originariamente alla disponibilità esclusiva dell ‘impresa aeroporto.

L’attività di gestione viene, così, fatta rientrare nell’ambito dell’attività propria dell’impresa aeroportuale, diventando però – per mezzo del D. Lgs. 18/99 – non più un servizio erogabile, selezionato, selezionato in quanto tale.

Il legislatore delegato del 1999 infatti, dopo aver definito l’auto-assistenza a terra (o auto produzione) come quella situazione in cui un utente forniva collegato a se stesso una o più categorie di servizi di assistenza senza stipulare un contratto con i terzi, ha affermato, non proprio la necessità, quanto meno previsto da un principio di continuità l’esercizio dei diritti di auto-produzione da parte di quelle imprese che forniscono servizi di gestione di un favore di se stessi – già al momento dell’entrata del Decreto n. 18.

In tal modo si è salvaguardata la possibilità, nonché i diritti di quelle imprese che già esercitavano attività di auto-produzione e che, a seguito del successivo economico-imprenditoriale della loro medesima attività.

Tuttavia, tale attenzione è stata mitigata dall’accresciuta complessità del trasporto aereo che ha richiesto un inevitabile accesso di nuovi soggetti (cc. Dd. Preposti), il cui funzionamento ha cagionato il sorgere di nuovi profili di responsabilità.