Le recenti novità legislative in tema di S.C.I.A.

La liberalizzazione dell’attività amministrativa è uno strumento con cui si svincolano alcune attività del privato dai provvedimenti autorizzativi del potere pubblicistico.Un classico esempio di liberalizzazione è la “segnalazione certificata di inizio attività”, la c.d. SCIA, che dà la possibilità ai privati, che intendono iniziare attività imprenditoriali, commerciali o artigianali, di sostituire tutti i documenti prodromici di queste attività con una segnalazione prodotta dall’interessato circa le attività che intende svolgere , vincolandola semplicemente ad un accertamento successivo da parte dell’amministrazione.

Questo istituto è stato introdotto dal legislatore nel Capo IV dedicato alla semplificazione amministrativa, nell’articolo 19 della legge n.241 del 1990.  In origine l’istituto aveva una denominazione differente, definita “D.I.A”, ovvero denuncia di inizio attività, vincolato ad un termine di trenta giorni , trascorso il quale l’attività poteva iniziare, e di ulteriori trenta giorni per garantire alla pubblica amministrazione di procedere all’azione di accertamento dei presupposti e requisiti dell’attività, e in caso di carenza degli stessi, adottare e comunicare il relativo procedimento inibitorio.

Con la legge n. 69 del 2009, il legislatore ha modificato la disciplina e conformandosi alla normativa comunitaria ha previsto l’inizio immediato dell’attività, senza il decorso del termine di trenta giorni.

La D.I.A. è stata completamente riformata con la legge n. 122 del 2010, che ha sostituito la stessa con la S.C.I.A., modificando l’articolo 19 della normativa del 1990. Orientamenti giurisprudenziali si sono contrapposti circa la natura giuridica dell’istituto in esame, valutandola , talvolta,  come un mero atto amministrativo destinato a formarsi in presenza di determinati presupposti formali e sostanziali, e altre volte come un istituto di natura privatistica, giustificato anche dalla funzione di liberalizzazione dell’attività amministrativa, che risponde a logiche di economicità ed efficacia. Questo dibattito sembra essere stato risolto con la nuova disciplina della S.C.I.A..

Il processo di riforma della S.C.I.A., infatti, non si è arrestato al 2010, ma altri interventi legislativi sono avvenuti nel 2011 con la legge n. 106, con il successivo decreto Sblocca-Italia del 2014, ma soprattutto con la recente riforma della pubblica amministrazione, ovvero la legge n. 124 del 2015 e nello specifico con i decreti attuativi.

Le principali novità riguardano prevalentemente i commi 3 e 4 dell’articolo 19 , l’articolo 21 nonies in tema di annullamento d’ufficio e la correzione dell’articolo 21 che disciplina le disposizioni sanzionatorie, ed intervenendo  principalmente sul dato letterale, trasformando la “denuncia” in “segnalazione”. I successivi decreti attuativi della Riforma Madia hanno inserito, all’interno della legge n. 241 del ’90, l’articolo 18 bis con cui si stabilisce il rilascio di una ricevuta quando si presentano istanze, segnalazioni o comunicazioni, ed il successivo articolo 19 bis in tema di concentrazione dei regimi amministrativi.

Il legislatore con il nuovo III comma dell’art. 19 ha voluto sottolineare la differenza che intercorre tra i poteri inibitori dell’amministrazione ed i poteri conformativi della stessa. Con i primi la p.a. adotta motivati provvedimenti di divieto della prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi, mentre con i poteri conformativi la p.a. invita il privato a conformare l’attività intrapresa alle prescrizioni legali, definendo che, nel caso in cui ciò non avvenga, l’attività si intende vietata. Se da  un lato la scelta del legislatore di differenziare i due poteri è sembrata positiva, dall’altro lato il legislatore non è intervenuto in maniera chiara a riguardo, poichè assoggetta il potere inibitorio dell’amministrazione al termine dei sessanta giorni, senza specificare entro quale termine l’amministrazione promuove il potere conformativo. La vecchia disciplina manifestava la prevalenza del potere più blando rispetto a quello più incisivo, invece la nuova formulazione non specifica quale tra i due poteri prevale.

La S.C.I.A. ante riforma Madia garantiva all’amministrazione di intervenire in via di autotutela, ai sensi dell’articolo 21 quinquies e relativo potere di revoca, e ai sensi del 21 nonies attraverso l’annullamento d’ufficio. La disciplina è stata riformulata eliminando l’inciso relativo al potere di autotutela della p.a., prevedendo tale possibilità solo nei casi previsti dall’articolo 21 nonies, ovvero in caso di annullamento d’ufficio. Eliminare l’inciso relativo al potere di autotutela sembra aver risolto il problema del contrasto inerente alla natura giuridica, favorendo in questo senso la tesi privatistica.

Problemi interpretativi sono sorti relativamente al IV comma della legge n. 241 del 1990, poichè la vecchia disciplina sanciva un potere inibitorio successivo della p.a. e caratterizzato da discrezionalità, invece con la nuova disposizione, sembrerebbe assumere un carattere di obbligatorietà nel caso in cui sussistano le condizioni dell’artciolo 21 nonies. D’altro canto, però, il richiamo alle condizioni dell’articolo relativo all’annullamento d’ufficio, è soggetto alla presenza tassativa di tutela dell’interesse pubblico, che ha di per sè un elevato tasso di discrezionalità. Si potrebbe, dunque, dedurre che l’obbligo di intervento dell’amministrazione sarà pur sempre ricondotto ai parametri della discrezionalità amministrativa.

Inoltre l’artciolo 21 nonies così come riformulato prevede un termine di diciotto mesi entro il quale l’amministrazione può annullare d’ufficio il provvedimento amministrativo, inserendo come unica deroga il comma 2 bis, che prevede, a sua volta, di non rispettare tale termine quando questi provvedimenti sono stati emanati sulla base di dichiarazioni mendaci o false.

Il legislatore ha poi previsto, all’articolo 19 comma 6ter, l’ipotesi per il terzo di tutelarsi quando intende opporsi allo svolgimento dell’attività da parte dell’autore della S.C.I.A.. Poichè però nè la S.C.I.A. nè la D.I.A. rappresentano provvedimenti direttamente impugnabili, l’interessato può semplicemente sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione , e in caso di inerzia esperire l’azione avverso il silenzio ex art. 31 c.p.a. .

In conclusione utile è il richiamo ad un’altra modifica della legge Madia, la quale ha eliminato l’inciso delle dichiarazioni mendaci nel III comma della’articolo 19 l. 241/90. La vecchia disciplina prevedeva che, in caso di falsità della segnalazione, consentiva all’amministrazione di inibire sempre l’attività del privato, senza limiti di tempo e senza passare attraverso le strettoie procedimentali e sostanziali dell’articolo 21 nonies. La ratio di questa eliminazione sembra, invece, quella di voler garantire in modo pieno l’esigenza di stabilità del rapporto derivante dalla S.C.I.A., dopo il decorso dei sessanta giorni previsto per l’esercizio dei poteri ordinari di controllo.