Le riforme amministrative: i principi e le leggi

PREMESSA. I PRINCIPI COSTITUZIONALI E L’EVOLUZIONE DELL’ORGANIZZAZIONE

Nel corso del IXX secolo, con il  tramonto dello stato autoritario e l’assunzione da parte dell’autorità pubblica di crescenti funzioni, si affaccia il tema della separazione tra la politica e l’amministrazione. I bisogni della collettività sociale, assurti ad altrettanti diritti a prestazioni pubbliche, non  possono esser soddisfatti che da un’articolata organizzazione amministrativa idonea a garantire l’efficace adempimento di tali compiti e a porre  al riparo i soggetti che vi sono preposti da indebite forme di controllo e pressione.

In Italia l’idea di un’organizzazione amministrativa separata dal potere politico si affaccia molto più tardi. Sebbene la Costituzione repubblicana  disegni un apparato burocratico sottoposto gerarchicamente  al Ministro, la subordinazione al potere di legittimazione elettiva non è disgiunta dal riconoscimento di una sfera di autonomia in capo all’ordine amministrativo in nome dell’interesse pubblico oggettivo.

L’art. 97, che enuncia i principi essenziali di buon andamento ed imparzialità, cui connette la predeterminazione delle sfere di competenza e di attribuzione, infatti già postula, mediante tale “giuridicizzazione” delle competenze e dell’organizzazione amministrativa,  la spettanza agli organi amministrativi di autonome capacità gestionali  e  la connessa attribuzione di relative responsabilità,   mostrando la scelta di  riservare agli organi politici – posti in posizione di supremazia funzionale – i poteri di indirizzo e controllo.

In collegamento con il principio di buon andamento si affaccia un altro principio, quello di efficienza, che impone il perseguimento degli interessi pubblici mediante la scelta di quei mezzi che si presentano come maggiormente idonei ai previsti scopi. Gli strumenti con i quali si svolge l’azione amministrativa  devono essere adattabili alle esigenze da soddisfare e, pertanto,  il conseguimento degli obiettivi e la conseguente attuazione del buon andamento dipendono  dall’elasticità dell’azione amministrativa, con riguardo sia al  contenuto che alle forme organizzative.

In base a queste  premesse,  si riconosce alla pubblica amministrazione la titolarità di una funzione di organizzazione. [1] Tale  costruzione,  capace di sottrarre al Governo il potere organizzativo sull’Amministrazione per porlo in diretto collegamento con l’attività amministrativa, anticipa le basi teoriche delle riforme degli anni novanta, che centreranno nel principio di separazione tra politica e amministrazione il fulcro per l’attuazione  dell’ amministrazione imparziale.

Riconosciuta l’immanenza di tale potere nella pubblica amministrazione,  alla riserva di legge ex art. 97  non può che attribuirsi valore di “riserva di indirizzo” sulla funzione organizzativa, chiarendo, in combinato con l’art. 95, che si intendono riservate assolutamente alla legge le norme relative agli elementi fondamentali dell’organizzazione, mentre l’organizzazione dei pubblici uffici è oggetto di  riserva di legge relativa (art. 97: “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”), potendovi il Governo soltanto concorrere mediante l’esercizio dei suoi poteri regolamentari. La riserva assoluta attiene agli aspetti organizzativi direttamente connessi con la funzione di ciascun ministero e relativi alla delimitazione degli interessi affidati alla sua cura, ma non opera per gli atti di organizzazione con i quali si attribuiscono specifiche competenze e responsabilità in ordine ad obiettivi predeterminati [2].

L’attività di indirizzo è ripartita tra Legislatore e Governo, mentre la funzione organizzativa appartiene agli organi amministrativi, in connessione con le competenze di amministrazione attiva, alle quali è strumentale.

La teoria esposta contiene una prima formulazione del principio di flessibilità, che sarà ripreso nel Rapporto Giannini (Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione pubblica, presentato il 26 novembre 1979 dal Ministro della Funzione pubblica, M. S. Giannini). I principi espressi nel Rapporto troveranno espresso riconoscimento nel d. lgs165/2001, il quale prevede (art.2) che le Amministrazioni mediante atti organizzativi adottati in base ai rispettivi ordinamenti e secondo i principi generali fissati dalla legge,  i c.d. atti di macro-organizzazione, definiscano le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e individuino gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento degli stessi.

Il  Rapporto Giannini introdusse a fondamento di quella che avrebbe dovuto essere una organica e completa riforma,  principi di scienza dell’organizzazione di prevalente matrice anglosassone: produttività, tempestività, razionalizzazione dei costi e, soprattutto  efficienza ed  efficacia. Concetti  destinati a divenire il leit motiv delle riforme dei successivi decenni.

Si posero altresì le basi di quella che verrà definita la privatizzazione del Pubblico Impiego, dal momento che nel Rapporto veniva proposto l’assoggettamento dei rapporti di lavori non direttamente collegati all’esercizio di funzioni pubbliche, alla disciplina contrattualistica e l’abbandono dei sistemi di controllo formale, volti ad accertare solo il mero rispetto delle procedure, a favore dell’adozione di forme di controllo sostanziale e diretto alla verifica dei risultati.

LA STAGIONE DELLE RIFORME. IL NUOVO RUOLO DELLA DIRIGENZA

Molto prima dell’avvento  delle vere riforme amministrative, un blando intervento legislativo, il T.U. impiegati civili dello Stato del 1957, aveva regolato lo statuto del pubblico impiego. Nel vigore di questa normativa l’unico organo di rilievo esterno delle Amministrazioni era il Ministro, al quale faceva capo tutta l’attività del dicasteri. Ai direttori generali era riconosciuta solo un’autonoma competenza all’emanazione di atti vincolati ma essi non potevano adottare, se non su delega ministeriale, atti di natura discrezionale.

Intervento di maggiore portata riformatrice fu  il D.P.R. 748/1972 che istituì la dirigenza statale, area separata dalla carriera direttiva del  pubblico impiego e suddivisa in tre qualifiche gerarchiche, alla quale vennero attribuite funzioni costituenti manifestazione di potere discrezionale da esercitarsi sulla base di direttive e programmi riservati al Ministro. Si opera così una distinzione tra i compiti di amministrazione attiva, propri dei dirigenti, e la funzione di indirizzo spettante all’organo di direzione politica. Al rispetto degli atti ministeriali di indirizzo e programmazione viene collegata la previsione di una specifica forma di responsabilità dei dirigenti.

Tale riforma rappresenta il primo passo di un lungo cammino volto all’affermazione del principio di separazione politica – amministrazione, ancora molto lontano dall’essere attuato. La normativa infatti manteneva in capo al ministro importanti occasioni di ingerenza nell’amministrazione, sotto forma di residue funzioni gestionali che si esprimevano in poteri di annullamento d’ufficio, revoca, riforma e modifica degli atti dirigenziali, avocazione o preventiva riserva di affari. L’attuazione pratica, inoltre, incontrava notevoli resistenze sia per ragioni  strutturali date dall’inadeguatezza dell’organizzazione amministrativa, che a causa della scarsa propensione della classe burocratica all’assunzione delle nuove responsabilità.

L’attribuzione di maggiori compiti e responsabilità infatti,  richiedeva anche profonde riforme dell’organizzazione amministrativa e la sostituzione dei tradizionali modelli piramidali con  più moderne forme di divisione del lavoro.

Dal canto suo anche la classe politica non favorì l’effettività della nuova normativa dal momento che la mancata adozione degli atti di indirizzo paralizzava lo svolgimento dell’attività di gestione.[3]

In parziale attuazione delle indicazioni contenute nel Rapporto Giannini furono emanate la legge 312/1980, che introdusse un nuovo sistema di classificazione del personale pubblico basato su qualifiche funzionali,  e la legge quadro del 1983 con lo scopo di riordinare la “giungla retributiva” e la frammentata disciplina del lavoro pubblico.

Per il resto il Rapporto rimase in larga misura inattuato.

I principi in esso enunciati tuttavia avrebbero costituito per i decenni successivi solide basi per riaffermare le costanti esigenze di riforma dell’Amministrazione pubblica,  destinate a trovare risposta solo negli anni novanta.[4]

Prima di allora il principio di separazione fu del tutto disatteso e così , anche a causa della degenerazione del sistema politico, gli apparati amministrativi divennero oggetto di spartizione di influenze e strumento di incontrollata gestione di spesa pubblica, vicende che sfociarono in gravi episodi di corruzione oggetto di risonanti procedimenti giudiziari [5]  rendendo non più procrastinabile il varo di importanti riforme amministrative.

Un contributo in tal senso fu dato da una sentenza della Corte Costituzionale, la 453/1990, che ritenne contrastante con il principio di imparzialità la prevalente componente politico-sindacale delle commissioni di concorso, reputando più idonea a garantire il carattere esclusivamente tecnico del giudizio una maggior presenza di esperti nelle materie oggetto delle prove.

Negli stessi anni il legislatore, facendo proprie queste indicazioni, introdusse un nuovo modo di amministrare basato sulla distinzione tra l’elemento politico e l’elemento tecnico e sulla conseguente attribuzione ai dirigenti di autonomi potere di gestione, così consacrando il definitivo tramonto del modello di gerarchia e la sua sostituzione con quello di direzione. [6]

Nel nuovo contesto organizzativo al potere dell’organo sovraordinato di impartire ordini subentra la sua capacità di emanare atti di indirizzo diretti agli organi subordinati, i quali sono chiamati ad attuarli con un certo margine di discrezionalità valutativa,  e che dalle direttive ricevute possono anche motivatamente discostarsi.

Risulta modificata anche la funzione di controllo, non più tesa a verificare il puntuale adempimento ma il complessivo raggiungimento dei risultati.

Scompaiono i poteri ministeriali di revoca ed annullamento d’ufficio e la competenza a decidere sui ricorsi gerarchici. [7]

La predeterminazione normativa dei compiti dei dirigenti, assunti mediante pubblici concorsi, esclude il controllo sulla pubblica amministrazione da parte dei soggetti politici, impedendo la concentrazione  di funzioni politiche e competenze amministrative. Essa si pone altresì quale  condizione per l’affermazione della responsabilità dirigenziale di risultato, dal momento che il dirigente può essere chiamato a rispondere del buon esercizio della funzione amministrativa [8] solo nella misura in cui   gli è imputata in via esclusiva una sfera di attribuzioni predeterminate.

L’esercizio dei compiti dirigenziali infatti deve essere coerente con le finalità e le direttive fissate dagli organi di indirizzo ma è  esente da altri vincoli che interferiscano con l’autonoma attività di gestione volta al perseguimento degli obiettivi, la quale costituisce l’oggetto della prestazione lavorativa dirigenziale in base alla  quale il dirigente è valutato. [9]

Questi principi trovano riconoscimento nel d. lgs. N. 29/1993, che rappresentò una “vera e propria rivoluzione copernicana” operando la “prima privatizzazione del pubblico impiego”, prima fase cui fece seguito il “prorompente” intervento del D. lgs. N. 80/1998 frutto della legge delega n. 59/1997 c.d. Bassanini.

Tutte le riforme degli anni novanta, poi cristallizzate nel T.U del Pubblico impiego di cui al d.lgs. 165/2001 furono oggetto di successivi interventi del legislatore, a partire dalla legge 145/2002, legge Frattini, battezzata come la terza fase della riforma, [10] per proseguire con il d. lgs. 150/2009, attuativo della delega conferita dalla legge n. 15/2009, c.d.  riforma Brunetta, fino alla  più recente riforma Madia.

Il d.lgs 29/1993 suddivide la dirigenza in due fasce, quella dei dirigenti generali che possono essere preposti ad uffici apicali delle amministrazioni – sottratti fino alla legge Bassanini 59/1997 alla privatizzazione – e quella degli uffici dirigenziali non generali.

Ulteriori innovazioni furono apportate dalla Riforma Brunetta, in particolar modo il d.lgs 150/2009 ha incentivato la meritocrazia introducendo forme di premialità e sistemi di più attenta valutazione delle prestazioni lavorative.

Anche la più recente riforma Madia ha inciso in modo rilevante sulla dirigenza, le principali novità sono: l’unificazione delle due fasce dirigenziali in un’unica area; la  fissazione di un tetto massimo di durata degli incarichi (quattro anni rinnovabili di altri quattro dopo superamento di una prova concorsuale o, in mancanza,  di altri due una sola volta, motivatamente e  all’esito di positiva valutazione); nuove norme in tema di reclutamento (che avviene a seguito di corso concorso o di concorso di secondo livello. Nel primo caso i vincitori sono immessi nel ruolo unico dopo tre anni di formazione come funzionari e previa positiva valutazione. Nel secondo caso sono assunti a tempo determinato  per i primi tre anni e successivamente confermati a seguito di superamento di prova concorsuale).

La riforma ha ricevuto una bocciatura da parte della Corte Costituzionale (sentenza 251/2016) nella parte in cui prevede che la sua attuazione mediante decreti  sia operata con il solo parere della Conferenza Stato Regioni o della Conferenza Unificata, anziché previa intesa. Successivamente il Consiglio di Stato ha dato parere positivo sull’emanazione di decreti correttivi in vista di intese con le Regioni, riconoscendo la centralità della Riforma e l’esigenza di darvi attuazione,  con particolare riferimento alle disposizioni dettate per reprimere i deplorevoli fenomeni di assenteismo sul posto di lavoro, che screditano l’intero mondo del lavoro pubblico.

IL CONTESTATO SPOIL SYSTEM

Il d.lgs 80/1998 (c.d. seconda privatizzazione) introdusse una  durata massima degli incarichi dirigenziali, fissata in sette anni, e la possibile revoca da parte di ogni neo insediato Governo entro novanta giorni dalla fiducia, di tutti gli incarichi dirigenziali generali. Si tratta del c.d. spoil system, ovvero l’azzeramento di tutte le posizioni apicali della pubblica amministrazione per consentire la sostituzione dei precedenti titolari degli incarichi con soggetti fiduciariamente legati alla nuova compagine governativa. Gli incarichi apicali infatti sono attribuiti intuitu personae,  al fine di garantire che l’indirizzo politico sia correttamente tradotto in direttive dell’azione amministrativa impartite dai dirigenti generali ai dirigenti degli uffici sottordinati.

La successiva legge Frattini del 2002 mise mano nuovamente alla disciplina in materia stabilendo: l’ automatica caducazione  degli incarichi dirigenziali che, se non confermati, decadono dopo novanta giorni dalla fiducia; la decadenza degli incarichi entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge (c.d.  spoil system una tantum, che venne dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con sentenza 103/2007); il potere governativo di revoca, entro sei mesi dalla fiducia, degli incarichi conferiti dal Governo dimissionario negli ultimi sei mesi o nell’ultimo mese in caso di scioglimento anticipato delle Camere.

La legge 286/06 estese lo spoil system ai dirigenti esterni ai ruoli dell’amministrazione pubblica, prevedendone l’automatica decadenza, se non confermati, entro sessanta giorni dalla sua entrata in vigore.

La legge modificò anche la durata degli incarichi eliminando la durata minima e riducendo la durata massima (precedentemente fissata a sette anni) a tre anni per gli uffici dirigenziali generali e a cinque per gli altri.

Le  norme che prevedevano varie ipotesi di automatica decadenza dagli incarichi dirigenziali furono oggetto di ripetute pronunce di incostituzionalità.

La Corte Costituzionale ha infatti più volte ribadito l’inammissibilità  di forme di revoca anticipate dagli incarichi per violazione del principi di buon andamento e del connesso principio di continuità dell’azione amministrativa, fatta eccezione per gli incarichi apicali, gli unici nei quali può assumere rilievo l’elemento personale (e non quindi per quelli dirigenziali generali)

Adeguandosi alle decisioni del Giudice delle Leggi in materia di spoil system la Riforma Brunetta ha previsto la caducazione automatica entro novanta giorni dalla fiducia dei soli incarichi di vertice.

IL NUOVO ASSETTO DEL PUBBLICO IMPIEGO

Filo conduttore dei vari interventi legislativi è l’omogeneizzazione del rapporto di lavoro pubblico con quello privato, rivolta in triplice direzione corrispondente ai tradizionali aspetti discretivi tra il lavoro pubblico e quello privato. Il primo aspetto è quello normativo per cui il rapporto di lavoro pubblico, con l’eccezione di alcuni aspetti che per il loro carattere peculiare sono soggetti a una disciplina speciale, soggiace alle stesse norme dei rapporti di lavoro privatistici, secondo il principio posto dall’art. 2 comma 2 del D.Lgs 165/2001 che, in forza dell’art.33 del D.Lgs 150/2009, assurge a norma imperativa. Il secondo profilo attiene all’aspetto contrattuale: la disciplina di rilevanti aspetti del pubblico impiego è sottratta alla regolamentazione legislativa ed affidata ai Contratti collettivi, che assumono un ruolo primario rispetto alla fonte legislativa poiché non necessitano più di alcun atto di recepimento, ma acquisiscono  immediata efficacia ed obbligatorietà sia per la parte pubblica che per i lavoratori (appartenenti o meno alle organizzazioni firmatarie).

Il rapporto tra fonte legislativa e collettiva viene modificato dalla Riforma Brunetta del 2009, che ha ridotto la riserva di contrattazione, in particolare con riguardo alla definizione dei trattamenti economici (l’art. 40 comma 3 ter  ha previsto che in mancanza di accordo e fino alla stipula del CCNL integrativo possano adottarsi atti unilaterali, ma la novità maggiore è del comma 3 bis che prevede che le disposizioni contrattuali nulle per contrarietà a norme imperative  o eccedenti i limiti della contrattazione collettiva siano sostituite dagli artt. 1339 e 1419 secondo comma del c.c.). Le modifiche operate al T.U. 165/2001 ad opera della legge 15/2009 e conseguente d.lgs 150/2009 se da un lato implementano modelli imprenditoriali di gestione, specie con riguardo ai meccanismi di premialità del personale,  rappresentano, sotto il profilo delle  fonti di disciplina del rapporto d’impiego, un parziale revirement verso meccanismi unilaterali e autoritativi.

All’appannamento, avvertito anche in ambito comunitario, della visione integralmente liberista di gestione della cosa pubblica a favore della riaffermazione di esigenze di perequazione sociale fa eco infatti la “ripubblicizzazione” della disciplina del lavoro pubblico con conseguente depotenziamento del contratto collettivo nei confronti della normazione legislativa.[11] In tale quadro si collocano le disposizioni del D. Lgs 150/2009 che, rovesciando il precedente meccanismo di regolamentazione (che delegificava la materia affidandola alla fonte collettiva con capacità di derogare alla legge salvo che essa lo escludesse), consentono alla contrattazione collettiva di derogare alla disciplina legislativa solo ove previsto dalla legge, sottraendo al contempo diverse materie alla disciplina collettiva per riservarle alla legge.

Una ulteriore inversione di tendenza si è avuta successivamente ad opera della Riforma Madia: il d. lgs 75/2017 ha nuovamente affidato la disciplina del pubblico impiego alla contrattazione collettiva, salvo espresso divieto previsto per legge, secondo le originarie previsioni delle leggi di privatizzazione del pubblico impiego.

Il terzo non meno importante aspetto della privatizzazione investe la natura degli atti di organizzazione e di gestione del rapporto dei lavoro: in base alla nota distinzione condensata nell’art. 2 comma 2 d.Lgs 165/2001, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, l’individuazione degli uffici di maggiore rilevanza, i modi di conferimento della loro titolarità e la determinazione delle dotazioni organiche complessive sono adottati mediante atti di organizzazione nell’ambito di disposizioni di legge. Si tratta dei c.d. atti di macro organizzazione, aventi ad oggetto gli aspetti pubblicistici del rapporto di lavoro. Da essi si distinguono gli atti organizzativo-gestionali, di natura privatistica, che comprendono sia gli atti di gestione del singolo rapporto di lavoro che quelli organizzativi, adottati dai dirigenti nell’esercizio delle capacità e dei poteri del privato datore di lavoro,  c.d. atti di micro organizzazione.

La loro natura privatistica è rafforzata dalla riforma Brunetta mediante l’inserimento del comma 2 nell’art. 5 d.Lgs 165/2001, che  riserva in via esclusiva alle determinazioni dei  dirigenti (organi preposti alla gestione privatistica) gli atti di micro organizzazione degli uffici e di gestione dei rapporti di lavoro, fatta salva la sola informativa ai sindacati ove prevista dal contratti collettivi nazionali. [12]

La cennata distinzione ha ricadute in tema di riparto di giurisdizione nella materia del pubblico impiego.

A seguito della “privatizzazione” le controversie relative al rapporto di lavoro con le amministrazioni pubbliche, sono state devolute, con l’eccezione dei rapporti sottratti alla privatizzazione e delle controversie inerenti le procedure concorsuali per l’assunzione, alla giurisdizione del giudice ordinario in funzione del giudice del lavoro. La cognizione del giudice ordinario investe anche gli atti di micro organizzazione, espressione dei poteri privatistici della pubblica amministrazione datrice di lavoro, mentre non si estende a quelli di macro organizzazione, che costituiscono  manifestazione della potestà pubblicistica di auto organizzazione e ricadono nella giurisdizione amministrativa. Essi sono definibili, in base all’art. 63 comma 2 d.lgs 165/2001, atti amministrativi presupposti e, pertanto, se rilevanti ai fini della decisione, sono oggetto di disapplicazione da parte del giudice ordinario che li ritenga illegittimi.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE SULLA REALE SEPARAZIONE POLITICA – AMMINISTRAZIONE

La responsabilizzazione della classe dirigente costituisce, come abbiamo visto, un pilastro delle varie riforme amministrative.

La normativa sulla dirigenza presenta tuttavia degli elementi di contraddittorietà in rapporto alla dichiarata intenzione di riconoscere alla classe burocratica l’esercizio di autonomi poteri in vista del raggiungimento di determinati obiettivi.

L’esenzione dalle influenze provenienti dagli organi di direzione politica può nei fatti venire neutralizzata dal sistema di temporaneità degli incarichi dirigenziali e dallo spoil system che, per tali motivi è stato colpito da numerose pronunce di incostituzionalità. Le diverse normative succedutesi nel tempo infatti sembrano unificate da una finalità di “precarizzazione” del dirigente  preclusiva di reale indipendenza, e  rendono evidente quanto sia chimerica un’ effettiva separazione tra politica e amministrazione e, comunque, un’amministrazione realmente imparziale del tutto impermeabile da condizionamenti di sorta. [13]

Dal principio sancito dall’art. 98 della Costituzione a tenor del quale “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione” deriva che l’amministrazione pubblica, sebbene costituisca strumento di attuazione delle politiche governative, gode di una posizione di indipendenza garantita nell’interesse della comunità sociale in vista del perseguimento dell’interesse pubblico oggettivo. [14]

La “natura istituzionale e non politica” del rapporto tra Governo e organi amministrativi implica che l’attribuzione e la conferma degli incarichi dirigenziali non debba basarsi su criteri di “fiduciarietà politica”. [15]

Quanto detto è stato più volte confermato dalla Corte Costituzionale nei suoi numerosi interventi in materia di spoil system,  nei quali  essa rifugge da un’idea di dirigente pubblico precario, titolare di un incarico soggetto ad essere caducato automaticamente solo per effetto di fatti oggettivi esterni al suo rapporto con l’amministrazione ed indipendenti dalla qualità della prestazione svolta,  anziché mediante un espresso e motivato provvedimento di revoca emesso all’esito di un giusto procedimento.

L’attuazione dell’ imparzialità, secondo quanto autorevolmente precisato, impone la sottrazione delle nomine e delle revoche di esse alla discrezionalità politica per sottoporle ad oggettivi criteri di rispondenza all’interesse pubblico, che possono essere derogati solo nel caso degli incarichi di diretta collaborazione con il Ministro, c.d. incarichi apicali, [16] i quali sono attribuiti intuitu personae al fine di assicurare la corretta attuazione delle linee generali dell’azione amministrativa definite in sede politica. [17]

Il regime di contrattualizzazione e di conferimento e revoca degli incarichi si pone infatti in  diretto collegamento con i principi di buon andamento, di efficienza, di efficacia e di continuità, il rispetto dei quali  può  essere valutato solo ex post, attraverso l’esame dei risultati conseguiti in un apprezzabile lasso di tempo. Diversamente, l’anticipata cessazione indipendente da un’accertata violazione degli obblighi di risultato pregiudica l’efficiente ed efficace esercizio dell’azione amministrativa. [18]

E’ stato ulteriormente precisato che il sistema degli incarichi [19] deve dotarsi di garanzie di stabilità poste a presidio non dei titolari [20] ma dell’interesse generale, alla luce del quale sono inammissibili quelle discipline che prevedano cause di risoluzione del rapporto dirigenziale ad esso esterne, disgiunte da ogni valutazione dei risultati e che non contemplino adeguate garanzie procedurali.

La Corte ha così inequivocabilmente affermato che le ipotesi di cessazione automatica dall’incarico dirigenziale contravvengono al principio di distinzione tra le funzioni di indirizzo politico spettanti al Governo e le funzioni amministrative, le quali, pur essendo dirette ad attuare l’indirizzo politico di maggioranza sono vincolate unicamente al perseguimento dell’interesse pubblico oggettivo. [21]

L’importazione indiscriminata nell’attività amministrativa di metodi di stampo privatistico-manageriale e i conseguenti sistemi di verifica basati sulla misurazione dei rendimenti possono costituire un’ altrettanto efficace forma di controllo della politica sull’amministrazione,[22] comportando anche   il rischio che la dirigenza sia tentata, per realizzare ad ogni costo gli obiettivi assegnatigli ed ottenere la conferma dell’incarico,  di forzare le maglie della legittimità. [23]

Il   modello di amministrazione imposto dalle riforme ed incentrato esclusivamente sull’efficienza e sul risultato, inoltre, rischia di far  sfumare la differenza tra  i valori primari dell’Ordinamento e i principi affermati in quanto strumentali a darvi effettività. Buon andamento, efficienza, efficacia costituiscono infatti obiettivi intermedi, finalizzati all’attuazione ultima dei valori fondamentali fissati nella Costituzione. E’ pertanto  il rispetto e la tutela dei diritti della persona e la protezione dei beni della vita a dover sempre rappresentare, anche alla luce dei principi di derivazione comunitaria con particolare riferimento a quelli della CEDU, il faro di ogni disciplina riformatrice dello  svolgimento dei doveri della pubblica amministrazione.[24]

NOTE

[1] Si tratta della teoria del Nigro, esposta in Studi sulla funzione organizzatrice della pubblica amministrazione, Milano 1966, 84 e ss. E’ l’elasticità degli strumenti amministrativi, piuttosto che la rigida predeterminazione dell’organizzazione e delle competenze a rendere probabile il conseguimento degli obiettivi e, dunque, l’attuazione del buon andamento. Mentre l’imparzialità richiede una struttura stabile, il buon andamento richiede elasticità. Imparzialità e buon andamento si saldano nell’interpretazione della riserva di legge ex art.97.

[2] M. Cresti, Efficienza e garanzie nell’evoluzione dell’organizzazione statale, Interventi Nuova serie 16/2005, 42 e ss.

[3] P. Colombo, L’intervento del Ministro sugli atti di gestione, Maggioli 2004, 72, 77.

[4] G. Melis, L’Evoluzione recente e i problemi aperti dell’amministrazione italiana, www.eticapa.it

[5] M. S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo II ediz. A cura di Mirabelli- Centurione, Giuffrè 2000, 83.

[6] C, DOrta, Politica e Amministrazione, la dirigenza pubblica, Cedam Padova 1994, 27, 28.

[7] Sulla crisi dell’accentramento gerarchico v. G. Marongiu, L’attività direttiva nella teoria giuridica dell’organizzazione, Cedam Padova 1988, 37, 47, 116, 117. Attraverso il meccanismo della competenza, l’Ordinamento scompone i vari momenti dell’azione amministrativa distribuendo i poteri non solo per una razionale divisione del lavoro ma al fine di realizzare i principi fondamentali che devono governare la p.a. La competenza esclusiva e inderogabile pone l’organo in posizione centrale quale titolare dell’attività e corrispondente centro di responsabilità.

[8] Cfr Lucifredi, La nuova Costituzione italiana, soc. editr. libraria Milano 1951, 245, 257. Ove le responsabilità sono invece “diffuse” tra vari organi o tra vari livelli, queste divengono “evanescenti”.

[9] Su tale argomento v. ampiamente L. Torchia, La responsabilità dirigenziale, Cedam 2000, in particolare pp. 87 e ss. La responsabilità dirigenziale non discende dalla violazione di uno o più obblighi ma da un conclamato risultato negativo e/o dal mancato raggiungimento degli obiettivi, in quanto la prestazione dirigenziale ha quale peculiare oggetto il raggiungimento del risultato, rappresentando il momento di collegamento tra indirizzo e gestione. Tale responsabilità si lega ex se alla titolarità dell’ufficio e si configura quale “responsabilità da performance” o “accountability amministrativa”.

[10] M. Corradino, Diritto Amministrativo, seconda edizione, Cedam 2009

[11] F. Caringella, Manuale di Diritto Amministrativo, Dike 2017, 617

[12] F. Caringella, Compendio di Diritto Amministrativo, terza edizione Dike 2010, 243, 249

[13] B, Guy Peters, La pubblica Amministrazione, Il Mulino, 1999, 239-277. L’influenza di “gruppi di pressione” avviene  in forza di “relazioni legittime”, quando  essi divengono una realtà della vita politica. La  loro influenza sui processi di produzione e attuazione delle direttive di governo è pubblicamente riconosciuta e si svolge attraverso varie forme istituzionalizzate di contatto con gli organi pubblici. Può avvenire anche per effetto di “relazioni illegittime”, che sono quelle forme di interazione in cui i gruppi rivendicano l’accesso ai procedimenti decisionali mediante azioni di lotta, di protesta, ecc.

[14] V. Tar Lazio sent. 3276/2003. L’indipendenza è cosa diversa dall’autonomia, che coincide con un potere libero nei fini ed esercitato da organi soggetti soltanto alla legge e non tenuti all’osservanza di atti di indirizzo. L’amministrazione invece è istituzionalmente preposta a perseguire i fini imposti dagli organi di direzione politica. V. anche Corte Costituzionale ordinanza 11/2002, che ha escluso che l’indipendenza degli apparati amministrativi estenda ai loro organi  “guarentigie”quali l’autonomia e l’inamovibilità costituzionalmente riservate a favore di altri organismi  dello Stato. La posizione dell’Amministrazione è di autonomia operativa, riconosciuta nell’ambito della sua dipendenza funzionale dal Governo.

[15] N. Longobardi, La posizione istituzionale del’’Amministrazione pubblica e la Costituzione, in Amministrazione in cammino 12 maggio 2017.

[16] Si tratta degli incarichi di  Segretario Generale, di Direttore di strutture subarticolate in uffici dirigenziali generali e di incarichi equivalenti, come quello di Capo Dipartimento. Essi sono attribuiti con decreto del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri e proposta del Ministro competente. Non vi rientrano invece gli incarichi dirigenziali generali (Direttore Generale), attribuiti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente.  Cfr M. Cresti, Efficienza e garanzie nell’evoluzione dell’organizzazione statale, Interventi nuova serie 16/2005, 215-216, 220. I dirigenti titolari di incarichi apicali presentano sia funzioni di attuazione manageriale di obiettivi politici che funzioni tipicamente provvedimentali e di organizzazione degli uffici sottostanti. Neppure i dirigenti non apicali sono del tutto esenti da interferenze di natura politica, in conseguenza della fiduciarietà e temporaneità dell’incarico.

[17] V. Sentenze 103/2007, 104/2007, 233/2006.  La Corte si richiama anche al principio di efficienza e alle sue ricadute in termini di continuità e regolarità dell’azione amministrativa che viene ad essere pregiudicata dagli avvicendamenti politici. In relazione alla violazione delle garanzie procedimentali e del principio di continuità dell’azione amministrativa da parte della previsione ex art. 2 comma 161 d.l. 262/2006 sulla caducazione automatica dei rapporti dirigenziali in atto alla scadenza del sessantesimo giorno dalla sua entrata in vigore v. sentenza 81/2010. V. anche sentenza 275/2001 in base alla quale la natura privatistica del rapporto di lavoro dirigenziale non ne altera la sua ordinazione al “perseguimento degli interessi generali”, nonché sentenza 193/1992 e ordinanza 11/2002 per cui i criteri di assegnazione e cessazione anticipata degli incarichi devono tenere conto delle attitudini, delle capacità e dei risultati conseguiti.

[18] V. anche sent. 161/2008 in merito all’art. 2 co 159 e 161 d.l. 262/2006 conv. Con l. 286/2006 che estende il meccanismo dello spoil system anche ai dirigenti nominati tra soggetti esterni al ruolo della dirigenza statale e ne prevede, in fase di prima applicazione, la decadenza automatica entro 60 gg dalla sua entrata in vigore. La Corte ha rilevato che la natura esterna dell’incarico non altera il rapporto dirigenziale in senso più accentuatamente fiduciario, poiché sul piano funzionale le attività di gestione sono sempre distinte da quelle di indirizzo politico. Anche il rapporto tra p.a. e dirigenti esterni pertanto è assistito da garanzia tendenti alla continuità dell’azione amministrativa.

[19] Cfr B. Guy Peters, La Pubblica Amministrazione, cit. 463. lo spoil system si avvicina ad un modello clientelare poiché vi è il rischio che gli esponenti politici utilizzino le nomine amministrative in cambio di consensi.

[20] Sent. 351/2008, pronunciatasi sulla legge regionale Lazio n. 8/2007 che prevedeva che i direttori generali delle asl decaduti in conseguenza di norme sullo spoil system  successivamente dichiarate costituzionalmente illegittime potessero essere a discrezione reintegrati ovvero indennizzati dall’amministrazione ( introducendo “una forma onerosa di spoil system” con ulteriore pregiudizio economico per l’interesse pubblico).

[21] Sent. 390/2008. Tali principi non operano soltanto nei confronti degli organi chiamati ad attuare programmi ed obiettivi ma ancora di più per quelli deputati ad attività di controllo amministrativo contabile (nel caso di specie i membri del collegio sindacale delle asl, di cui la legge reg. Lazio 4/2006 prevedeva una automatica decadenza), funzioni che richiedono una ancor maggiore neutralità rispetto alle autorità di indirizzo politico e, pertanto, un regime di incarichi stabili ed estranei a ogni logica fiduciaria.

[22] B. Guy Peters, La Pubblica amministrazione, cit. 339, 340

[23] M. Occhiena, Il nuovo responsabile del procedimento, la responsabilità del dirigente pubblico e il labile confine tra la politica e l’amministrazione.

[24] P. De Ioanna, M. Grana, Riforma dell’amministrazione, diritti dei cittadini, ruolo della dirigenza, Democrazia e diritto 1/2004