Le sanzioni dell’Europa alla Russia

Dall’ inizio dell’aggressione militare russa nei confronti dell’Ucraina, l’UE ha reagito adottando tre pacchetti di misure restrittive.

Il primo pacchetto comprende misure restrittive mirate.

In particolare, il Consiglio dell’Unione Europea ha adottato misure restrittive in risposta alla decisione della Federazione russa di procedere al riconoscimento come entità indipendenti delle zone non controllate dal governo delle regioni ucraine di Donetsk e Luhansk e alla conseguente decisione di inviare truppe russe in tali zone.

Tali misure comprendono: il divieto di importazione di beni; restrizioni a scambi e investimenti relativi a taluni settori economici; il divieto di prestazione di servizi turistici; il divieto di esportazione di taluni beni e tecnologie. Queste misure sono in vigore fino al 23 febbraio 2023.

Il secondo pacchetto comprende sanzioni economiche e sanzioni individuali nei confronti, tra l’altro, di Vladimir Putin, Sergey Lavrov e dei membri della Duma di Stato russa.

Un terzo pacchetto, infine, comprende l’invio di attrezzature e forniture alle forze armate ucraine attraverso lo strumento europeo per la pace; un divieto di sorvolo dello spazio aereo dell’UE e di accesso agli aeroporti dell’UE da parte di vettori russi di ogni tipo; un divieto di effettuare operazioni con la Banca centrale russa; il blocco dell’accesso a SWIFT per sette banche russe; la sospensione delle trasmissioni nell’UE dei media statali Russia Today e Sputnik; sanzioni individuali ed economiche.

Il 24 gennaio 2022 il Consiglio ha approvato conclusioni con cui ha condannato le continue azioni aggressive e le minacce della Russia nei confronti dell’Ucraina e ha invitato la Russia ad allentare le tensioni, a rispettare il diritto internazionale e a partecipare ad un dialogo costruttivo attraverso i meccanismi internazionali consolidati.

Il Consiglio ha ribadito il pieno impegno dell’ Unione a favore dei principi fondamentali su cui si fonda la sicurezza europea, sanciti dalla Carta delle Nazioni Unite e dai documenti costitutivi dell’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa, tra cui l’Atto finale di Helsinki e la Carta di Parigi.

Tali principi fondamentali comprendono, in particolare, la sovrana uguaglianza e l’ integrità territoriale degli Stati, l’ inviolabilità delle frontiere, il non ricorso alla minaccia e all’uso della forza, e la libertà degli Stati di scegliere o modificare le rispettive disposizioni in materia di sicurezza.

Il Consiglio ha, inoltre, dichiarato che tali principi non sono negoziabili né soggetti a revisione o reinterpretazione e che la loro violazione da parte della Russia costituisce un ostacolo ad uno spazio di sicurezza comune e indivisibile in Europa e minaccia la pace e la stabilità nel continente europeo.

Le sanzioni alla Russia per la situazione Ucraina iniziano nel 2014.

Le misure di questi giorni, infatti, sono adottate tramite modifica della decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’ indipendenza dell’Ucraina.

Con tale decisione, il 17 marzo 2014, il Consiglio ha imposto misure di restrizione di viaggio e di congelamento dei beni.

In particolare, all’art. 1 della decisione è previsto che sono vietati l’acquisto o la vendita diretti o indiretti, l’ intermediazione o l’assistenza all’ emissione, ovvero qualunque altra negoziazione relativi a obbligazioni, capitale o strumenti finanziari analoghi con scadenza superiore a 90 giorni, emessi dopo il 1° agosto 2014 da: a) maggiori enti crediti o istituti di finanziamento allo sviluppo con sede in Russia di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% elencati nell’allegato alla decisione. Tali enti sono: Sberbank, Vtb Bank, Gazprombank, Vnesheconombank (VEB), Rosselkhozbank. b) qualsiasi persona giuridica, entità o organismi stabiliti al di fuori dell’Unione di proprietà per il 50% o oltre di un’entità elencata nell’allegato; qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto o sotto la direzione di un’entità di cui alla lettera b) o elencata nell’allegato.

A seguito dell’operazione militare in Ucraina da parte della Russia, vista la gravità della situazione, il Consiglio ritiene che ventisei persone e un’ entità debbano essere aggiunte all’elenco delle persone, delle entità e degli organismi soggetti a misure restrittive che figurano nell’ allegato della decisione 2014/145/PESC.

La decisione del Consiglio europeo che ha imposto le sanzioni contro i ventisei oligarchi russi recano, per ciascun soggetto sanzionato, una breve motivazione che indica gli elementi su cui si fonda la sanzione, tutti riconducibili ad aver sostenuto “materialmente o finanziariamente le politiche di destabilizzazione dell’Ucraina”.

La base normativa che ha consentito nell’ ambito della PESC di deliberare misure sanzionatorie nei confronti di stati terzi di persone fisiche e giuridiche è l’art. 29 del Trattato sull’UE, che prevede, genericamente, che il Consiglio europeo possa definire, mediante decisione, la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Gli stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione.

Ci si interroga se in tale ipotesi possa configurarsi un caso di poteri impliciti.

La teoria dei poteri impliciti postula infatti che ogni organo disporrebbe non solo dei poteri che gli sono espressamente attribuiti dal trattato istitutivo (c.d. poteri espliciti), ma anche di tutti quelli non previsti, ma necessari al raggiungimento degli obiettivi di organizzazione.

Tale teoria si colloca all’estremo opposto rispetto alla vecchia tendenza all’ interpretazione restrittiva dei trattati internazionali in quanto strumenti limitativi della sovranità degli stati.

Anche in Italia sono scattati i primi provvedimenti di “congelamento” dei beni degli uomini finiti nella black list dell’UE, che in tutto comprende seicentottanta nomi di oligarchi e magnati russi legati a Vladimir Putin.

In Italia a regolare la materie del congelamento delle risorse economiche è il d.lgs. 109/2007.

Nel caso di specie, trattandosi di misure deliberate dall’Unione Europea, viene in rilievo l’ art. 3, che istituisce il Comitato di sicurezza finanziaria, presso il MEF, attribuendogli, fra l’altro, la competenza ad attuare le misure di congelamento disposte dall’ UE.

Per congelamento di risorse economiche si intende “il divieto, in virtù dei regolamenti comunitari e della normativa nazionale, di trasferimento, disposizione o, al fine di ottenere in qualsiasi modo fondi, beni o servizi, utilizzo delle risorse economiche, compresi, a titolo meramente esemplificativo, la vendita, la locazione, l’affitto o la costituzione di diritti reali di garanzia”.

Il decreto detta misure per “prevenire l’uso del sistema finanziario a scopo di finanziamento del terrorismo e per attuare il congelamento dei fondi e delle risorse economiche per il contrasto del finanziamento del terrorismo e delle attività di Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale in base alle risoluzioni delle Nazioni Unite o dell’ Unione europea”.

Tale decreto non si applica alle sanzioni di natura commerciale nei confronti di Paesi terzi, incluso l’embargo di armi.

In ottemperanza agli obblighi internazionali assunti dall’ Italia è istituito, nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili, e comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, presso il Ministero dell’economia e delle finanze, il Comitato di sicurezza finanziaria.

Il Comitato è composto dal direttore generale del tesoro o da un suo delegato, che lo presiede, e da undici membri.

I componenti del Comitato sono nominati con decreto del Ministro dell’ economia e delle finanze, sulla base delle designazioni effettuate, rispettivamente, dal Ministro dell’ interno, dal Ministro della giustizia, dal Ministro degli affari esteri, dalla Banca d’ Italia, dalla Commissione nazionale per la società e la borsa e dall’ Ufficio italiano dei cambi.

Del Comitato fanno anche parte un dirigente in servizio presso il Ministero dell’economia e delle finanze, un ufficiale della Guardia di finanza, un funzionario o ufficiale in servizio presso la Direzione investigativa antimafia, un ufficiale dell’ Arma dei carabinieri, e un rappresentante della direzione nazionale antimafia.

Il presidente può invitare a partecipare alle riunioni del Comitato rappresentanti di altri enti o istituzioni, inclusi rappresentanti dei servizi per la informazione e la sicurezza, secondo le materie dell’ordine del giorno.

Ai fini dello svolgimento dei compiti riguardanti il congelamento delle risorse economiche, il Comitato è integrato da un rappresentante dell’ Agenzia del demanio.

È il ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro degli affari esteri, su proposta del Comitato di sicurezza finanziaria, a disporre con decreto il congelamento dei fondi e delle risorse economiche detenuti da persone fisiche, giuridiche, gruppi o entità, designati, secondo i criteri e le procedure stabiliti dalle risoluzione adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o da un suo comitato.

Con il medesimo decreto sono individuate, sulla base delle disposizioni contenute nelle risoluzioni, le esenzioni dal congelamento.

Le risorse economiche congelate, comunque, “non possono costituire oggetto di alcun atto di trasferimento, disposizione o, al fine di ottenere in qualsiasi modo fondi, beni o servizi, utilizzo, fatte salve le attribuzioni conferite all’Agenzia del demanio”.

È vietato mettere direttamente o indirettamente fondi o risorse economiche a disposizione del soggetti designati o stanziarli a loro vantaggio.

Il congelamento è efficace dalla data di entrata in vigore dei regolamenti comunitari ovvero dal giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e non pregiudica gli effetti di eventuali provvedimenti di sequestro o confisca, adottati nell’ ambito di procedimenti penali o amministrativi, aventi ad oggetto i medesimi fondi o le stesse risorse economiche.

L’Agenzia del demanio provvede alla custodia, all’amministrazione e alla gestione delle risorse congelate. Per gli atti di straordinaria amministrazione è necessario il parere favorevole del Comitato.

Inoltre, l’ Agenzia del demanio trasmette ogni tre mesi al Comitato una relazione dettagliata sullo stato dei beni e sulle attività compiute.

In caso di cancellazione dalle liste o di autorizzazione all’esenzione dal congelamento, il Comitato chiede al Nucleo speciale polizia valutaria della Guardia di finanza di darne comunicazione all’avente diritto. Con la medesima comunicazione, l’ avente diritto è altresì invitato a prendere in consegna i beni entro centottanta giorni. Il Comitato chiede inoltre al suddetto Nucleo speciale di informare l’ Agenzia del demanio, la quale provvede alla restituzione delle risorse economiche, con l’ ausilio del Nucleo speciale valutaria ove la medesima Agenzia ne faccia richiesta. Nel caso di beni immobili, mobili registrati, società o imprese, analoga comunicazione è trasmessa ai competenti uffici per l’ annotazione nei pubblici registri della cancellazione del congelamento.

Dopo che sono cessate le misure di congelamento e finché non avviene la consegna, l’ Agenzia del demanio provvede alla gestione delle risorse economiche.

Se nei diciotto mesi successivi alla comunicazione l’avente diritto non si presenta a ricevere la consegna delle risorse economiche di cui è disposta la restituzione, l’ Agenzia del demanio provvede alla vendita delle stesse.

I beni immobili e beni costituiti in azienda ovvero in società, decorso il termine di diciotto mesi dalla comunicazione, sono acquisiti al patrimonio dello Stato e gestiti prioritariamente per finalità sociali.

Il provvedimento che dispone la vendita o l’acquisizione è comunicato all’avente diritto ed è trasmesso, per estratto, ai competenti uffici, ai fini della trascrizione nei pubblici registri.

Le somme ricavate dalla vendita sono depositate dall’ Agenzia del demanio su un conto corrente vincolato.

Decorsi tre mesi dalla vendita, se nessuno ha provato di avervi diritto, le somme ricavate dalla vendita sono devolute all’erario.

Se le cose non possono essere custodite senza pericolo di deterioramento o senza rilevante dispendio, previa comunicazione all’avente diritto, l’ Agenzia del demanio provvede alla vendita in ogni momento.

La competenza territoriale per le impugnazioni di provvedimenti previsti dal decreto in questione è attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.

Qualora nel corso dell’esame del ricorso si evidenzi che la decisione dello stesso dipende dalla cognizione di atti per i quali sussiste il segreto dell’ indagine o il segreto di Stato, il procedimento è sospeso fino a quando l’atto o i contenuti essenziali dello stesso non possono essere comunicati al tribunale amministrativo. Qualora la sospensione si protragga per un tempo superiore a due anni, il tribunale amministrativo può fissare un termine entro il quale il Comitato è tenuto a produrre nuovi elementi per la decisione o a revocare il provvedimento impugnato.

Decorso il predetto termine, il tribunale amministrativo decide allo Stato degli atti.

Le attribuzioni dell’ Unità di informazione finanziaria per l’Italia, previste per la prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio, sono esercitate “anche per il contrasto del finanziamento del terrorismo e del finanziamento della proliferazione delle armi di distruzione di massa”.

La UIF cura la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria relativi ai soggetti designati, ai fondi e alle risorse economiche sottoposti a congelamento nonché la circolazione delle liste dei soggetti designati e delle successive modifiche.

La UIF ha chiesto a banche ed operatori finanziari di comunicare “non appena possibile” e “con ogni possibile anticipo rispetto al termine massimo di trenta giorni” quali misure sono state adottate per il congelamento di fondi e risorse economiche dei soggetti russi colpiti da sanzioni europee.

Nella comunicazione, spiega la UIF, dovranno essere indicati i nominati e le denominazioni dei soggetti coinvolti, l’ammontare e la natura dei fondi o delle risorse economiche; relativamente a queste ultime, la comunicazione deve essere effettuata al Nucleo speciale polizia valutaria della Guardia di Finanza.

Infine occorre evidenziare come in passato, proprio in materia di sanzioni aventi ad oggetto il congelamento dei beni di presunti terroristi adottate dall’UE sulla base di una risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, la Corte di Giustizia, in una storica sentenza (c.d. sentenza Kadi), annullava il regolamento n. 881/2002 che imponeva misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate ad Osama Bin Laden, alla rete Al- Qaeda e ai Talebani, nella parte relativa all’ iscrizione nel suo allegato I del sig. Kadi.

In particolare, si è affermato che “così come le sanzioni economiche o finanziarie possono legittimamente colpire specificamente i dirigenti di un paese terzo, anziché il paese in quanto tale, esse devono anche poter riguardare, in qualsiasi luogo si trovino, le persone e le entità che sono associate a tali dirigenti o direttamente o indirettamente da loro controllate“.

Si tratta misure giustificate da considerazioni di efficacia e da preoccupazioni di ordine umanitario.

Ancora, la Corte di Giustizia, invocando una sorta di “controlimite” comunitario rispetto alla primazia dell’ordinamento delle Nazioni Unite, ha affermato che anche tali misure devono assicurare i diritti fondamentali degli interessati, tra cui il diritto all’effettività della tutela che include il diritto di conoscere nel più breve tempo possibile i motivi della sanzione e la possibilità di ricorrere ad un giudice.

La Corte di Giustizia ha, infatti, ricordato che “i giudici dell’Unione, in conformità alle competenze di cui sono investiti in forza del Trattato, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione, anche quando tali atti mirano ad attuare risoluzioni adottate dal Consiglio di sicurezza in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite”(par. 97).

Ad avviso della Corte, dunque, un controllo giurisdizionale risulta indispensabile per garantire il giusto equilibrio tra la preservazione della pace e della sicurezza internazionali e la tutela dei diritti fondamentali della persona interessata, che costituiscono valori comuni all’ONU e all’Unione Europea.