Legge Pinto: diritto al risarcimento tra giudizi di ottemperanza e lungaggini burocratiche

In materia di servizio giustizia l’impegno dei vari Gardasigilli è teso, da innumerevoli anni, al “rendere la Giustizia più rapida ed efficiente, migliorando la capacità del sistema di dare risposte rapide, efficaci e di qualità alla domanda di giustizia, realizzando processi equi e di ragionevole durata”.[1]

In materia di risarcimento danni per equa riparazione al danno di un giudizio infinito, per il cittadino, si aggiunge la beffa di dover attendere tempi biblici per vedere soddisfatti i propri diritti , anche in presenza di giudizi di ottemperanza, destinati a smarrirsi nei meandri della burocrazia ministeriale.

Il Semplificare, nella materia in oggetto  si è risolta in aumenti di spese e incombenze a carico del cittadino, mentre le lungaggini risarcitorie aumentano, tra onorari per avvocati e giudizi di ottemperanza, le spese a carico dello Stato

Sommario: 1. Legge 24 marzo 2001 n. 89 (c.d. legge Pinto) – cenni – 2. Modifiche normative e interventi giurisprudenziali – 3. Limitazioni normative all’esercizio del diritto – 4. Organo competente alla liquidazione risarcimento ex legge Pinto – 5. (tentativi di ) Riduzioni dei tempi di liquidazione e accordo con la Banca d’Italia – 6. Giudizio di ottemperanza e ulteriori spese a carico dello Stato – 7. Giudizio di ottemperanza tra burocrazia e ulteriori ritardi e spese nelle liquidazioni – 8. Esigenze di sburocratizzazione della procedura e proposta di modifiche normative

1. Legge 24 marzo 2001 n. 89 (c.d. legge Pinto) – cenni

Ai sensi dell’articolo 2 legge 24 marzo 2001 n. 89 [2]  [ N.B.= nel prosieguo l’indicazione del solo articolo si riferisce alla normativa in questione]  “chi ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale [3] per effetto di violazione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, ha diritto ad una equa riparazione.”

La normativa in oggetto è uno strumento processuale volto a combattere il fenomeno, assai diffuso in Italia, della eccessiva durata dei processi [4].

La norma rappresenta, nel nostro ordinamento giudiziario, un ricorso straordinario al giudice di Appello [5] da  avviare prima di rivolgersi alla Corte Europea [6] .

Il giudizio di ottemperanza attiene all’ esecuzione dei provvedimenti relativi al processo civile , amministrativo e contabile; nel presente lavoro ci occuperemo del “giudicato” ordinario civile.

2. Modifiche normative e interventi giurisprudenziali

La normativa in oggetto ha subito, sin dal periodo immediatamente successivo alla sua entrata in vigore, modifiche normative ed interventi giurisprudenziali.

Interventi motivati dalla necessità di contenere le procedure esecutive scaturenti dai ritardi nelle procedure  risarcitorie[7] e ai consequenziali biblici ritardi nei successivi pagamenti.

La velocizzazione dei pagamenti doveva portare  oltre che a ristorare gli aventi diritto anche ad evitare azioni esecutive in danno dello Stato “…con conseguente notevole risparmio sia in termini di costi vivi (stimabili in un risparmio di spese processuali per circa 3 milioni di euro) che di dispendio di attività in relazione al proliferare del contenzioso nei confronti dell’Amministrazione… “  [8]

Nel gennaio del 2004 la Corte di Cassazione [9] ha stabilito che i giudici nazionali devono applicare i criteri della Corte di Giustizia Europea Strasburgo nel decidere in casi relativi alla legge Pinto, senza poter richiedere la prova del danno subito dal ricorrente.

Per gli ermellini di piazza Cavour, rione Prati, in Sezioni Unite “…in tema di equa riparazione ai sensi dell’art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, il danno non patrimoniale é conseguenza normale, ancorché non automatica e necessaria, della violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, di cui all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali: sicché, pur dovendo escludersi la configurabilità di un danno non patrimoniale “in re ipsa”, ossia di un danno automaticamente e necessariamente insito nell’accertamento della violazione, il giudice, una volta accertata e determinata l’entità della violazione relativa alla durata ragionevole del processo secondo le norme della citata legge n. 89 del 2001, deve ritenere sussistente il danno non patrimoniale ogni qualvolta non ricorrano, nel caso concreto, circostanze particolari che facciano positivamente escludere che tale danno sia stato subito dal ricorrente…così evitandosi i dubbi di contrasto con la Costituzione italiana, la quale, con la specifica enunciazione contenuta nell’art. 111, tutela il bene della ragionevole durata del processo come diritto della persona, sulla scia di quanto previsto dalla norma convenzionale. “

Alle “aperture a favore del cittadino” da parte della giurisprudenza ha fatto da contraltare una normativa sempre più riduttiva nei tempi e negli aspetti relativi all’importo del risarcimento , frapponendo al diritto al risarcimento “ ostacoli” di natura burocratica.

L’art. 55 del Dl. 22 giugno 2012 n. 83, contenente “misure urgenti per la crescita del paese” (cosiddetto decreto sviluppo del governo Monti), nel promettere un più agevole ed efficace accesso al giudizio di equa riparazione ed ottenere in tempi più rapidi (che non siano a loro volta “irragionevoli”) il giusto risarcimento ha apportato importanti modifiche alla legge, volte , principalmente , a porre un freno alle richieste di risarcimento.

Ai fini di accelerazione delle procedure la modifica che ha portato a non essere  più investita della decisione la Corte d’Appello in composizione collegiale, ma decidere sarà un giudice monocratico di Corte d’appello con una procedura modellata su quella del decreto ingiuntivo.

L’opposizione si propone alla stessa Corte di Appello che giudica in seduta collegiale.

Fissati i termini oltre i quali la lunghezza del processo diventa “irragionevole” facendo così sorgere il diritto all’equa riparazione.

Rideterminati, in peius , con la legge di stabilità 2016 [10] gli importi relativi agli  indennizzi.[11]

3. Limitazioni normative all’esercizio del diritto

Rimaste parole vuote l’impegno ad evirare inutili appesantimenti procedurali a carico del ricorrente.

L’articolo 2 della legge Pinto dispone  l’inammissibilità della domanda di equa riparazione proposta dal soggetto che non ha esperito i rimedi preventivi all’irragionevole durata del processo di cui all’articolo 1-ter.[12]

Ai sensi dell’articolo 3 punto 3 legge:  unitamente al ricorso deve essere depositata copia autentica dei seguenti atti: a) l’atto di citazione, il ricorso, le comparse e le memorie relativi al procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata; b) i verbali di causa e i provvedimenti del giudice; c) il provvedimento che ha definito il giudizio, ove questo si sia concluso con sentenza od ordinanza irrevocabili.

Disposizione  chiaramente tesa ad “ ostacolare “ la presentazione dei ricorsi e in violazione ai principi, introdotti nel nostro ordinamento dal Decreto Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445 ( c.d. legge di semplificazione della documentazione amministrativa)

Per la legge di semplificazione amministrativa , che  riteniamo corretto applicare anche al caso in cui i documenti da allegare abbiano natura giurisdizionale e siano finalizzati a risarcire i danni prodotti da lungaggini proprio della giurisdizione, e in particolare ai sensi dell’ articolo 43 [13] ”…le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi sono tenuti ad acquisire d’ufficio le informazioni oggetto delle dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47, nonché tutti i dati e i documenti che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni, previa indicazione, da parte dell’interessato, degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti, ovvero ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall’interessato.

Oggi oltre alle difficoltà dovute alla richiesta copie alla cancelleria dell’ufficio giudiziario il cittadino si trova a dover affrontare inutili spese di copie, spese che in caso di accoglimento, come accade per la quasi totalità dei ricorsi, ricadono a carico dell’Erario.

Lo stesso rilascio copie per la materia in oggetto ha creato, e crea, criticità.

Divergenza di opinioni, tra i vari Uffici giudiziari alcuni dei quali , in palese violazione dell’articolo 18 del testo unico spese di giustizia [14],  richiedono il bollo [nell’importo di € 16] sulle copie rilasciate.

Copie che riguardanti l’intero fascicolo processuale  hanno posto il problema del  conteggio delle pagine in relazione agli importi da corrispondere [15].

Attualmente alla tesi [16] che considera il fascicolo processuale documento unico si contrappone quella [17]  che lo considera atto formato da più documenti su ognuno dei quali va riscosso autonomo diritto di copia.

La differenza, specie nei casi in cui si pretende anche il bollo oltre che ai diritti di copia, non è, dal punto di vista di anticipazione di spese da parte del cittadino,  di poco conto.

Dilatorie, appaiono a danno dell’avente diritto al risarcimento , gli adempimenti  burocratici richiesti dall’articolo Art. 5-sexies [18],  subordinanti il pagamento.

Per la richiamata normativa, infatti,  ”.. al fine di ricevere il pagamento delle somme liquidate a norma della presente legge, il creditore rilascia all’amministrazione debitrice una dichiarazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, attestante la mancata riscossione di somme per il medesimo titolo, l’esercizio di azioni giudiziarie per lo stesso credito, l’ammontare degli importi che l’amministrazione è ancora tenuta a corrispondere, la modalità di riscossione prescelta ai sensi del comma 9 del presente articolo…”

Le modalità di richiesta di pagamento sono ulteriormente appesantite dall’obbligo di  “trasmettere la documentazione necessaria a norma dei decreti di cui al comma 3. [19]”

A tutto questo si aggiunge il fatto che  “la dichiarazione di cui al comma 1 ha validità semestrale e deve essere rinnovata a richiesta della pubblica amministrazione”.

Poco convincente la disposizione di cui all’articolo 2, comma 2-quinquies lettera d),  per il quale non è riconosciuto alcun indennizzo in ogni altro caso di abuso dei poteri processuali che abbia determinato una ingiustificata dilazione dei tempi del procedimento.

Non dovrebbe essere il giudice dinnanzi al quale pende il giudizio ad intervenire per evitare abuso dei poteri processuali che abbia determinato una ingiustificata dilazione dei tempi del procedimento ?

Al limite della violazione al diritto alla difesa, che comprende [ comprenderebbe]  anche quello della parte di non partecipare al processo, la presunzione , ex articolo 2-sexiese, di insussistenza del pregiudizio di irragionevole durata del processo, salvo prova contraria (!!!), in caso di contumacia della parte.

Nessun commento  alla parte dello stesso articolo per il quale la insussistenza si ha, salvo prova contraria , anche nel caso in cui vie è “..dichiarazione di intervenuta prescrizione del reato, limitatamente all’imputato..”[20]

Non  da ultimo poco convincente la modifica [21]  che ha portato a giudicare in materia, quale giudice di primo grado, la Corte di Appello del Distretto in cui rientra l’Ufficio giudiziari a cui si contesta la lungaggine nei termini di decisione.[22]

Prima della modifica l’originario articolo 3 della legge in commento al primo comma prevedeva che la domanda di equa riparazione si propone dinanzi alla corte di appello  del  distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi dell’articolo  11  del  codice  di  procedura  penale a giudicare nei procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto e’ concluso o estinto relativamente ai gradi di merito ovvero pende il procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata.[23]

Ai sensi dell’articolo Art. 5-quater (Sanzioni processuali) con il decreto di cui all’articolo 3, comma 4, ovvero con il provvedimento che definisce il giudizio di opposizione, il giudice, quando la domanda per equa riparazione e’ dichiarata inammissibile ovvero manifestamente infondata, puo’ condannare il ricorrente al pagamento in favore della cassa delle ammende di una somma di denaro non inferiore ad euro 1.000 e non superiore ad euro10.000.

Stante la , giusta sanzione di cui alla normativa sopra richiamata, ci si chiede del perché, in, analoga,  applicazione  dell’articolo 55 decreto legislativo 30 marzo 2001 n.  165 il/o i giudici che ha/hanno dato origine al risarcimento non risponde/rispondono per il causato danno erariale e non viene/vengono sottoposti/o a procedimento disciplinare ?

Alle lungaggini burocratiche contribuiscono, però e non poco, anche le parti.

Come si legge nel sito del Ministero della Giustizia [24] “tra le ragioni che contribuiscono al rallentamento delle procedure di pagamento, anche qualora sia intervenuta la sentenza del giudice amministrativo in sede di ottemperanza, va ricompresa la non corretta esecuzione delle attività di notifica del provvedimento giurisdizionale, con notifica dello stesso ai sensi della legge n. 53/1994 all’Amministrazione utilizzando indirizzi di posta elettronica presenti in registri pubblici.

Si assiste con frequenza a plurime notifiche telematiche effettuate dai difensori presso indirizzi reperiti in pubblici registri quali: ucan@giustiziacert.it, estratto dal Registro generale degli indirizzi elettronici; gabinetto@giustiziacert.it, estratto dal Registro PP.AA.; dag@giustiziacert.it, estratto dal Registro PP.AA.

Posto che il provvedimento di condanna viene comunicato a questa Amministrazione anche dall’Avvocatura dello Stato e talvolta dagli uffici giudiziari, siffatta prassi determina la moltiplicazione (in molti casi fino a 5 volte) dei documenti che devono essere lavorati dall’Ufficio, con ricadute estremamente negative sui tempi di conclusione dei singoli procedimenti e sulla rapidità dei pagamenti

 Va quindi ribadito che la sola notifica richiesta dal quadro normativo vigente per il provvedimento giurisdizionale di condanna dell’amministrazione – come di ogni altro atto giudiziario – va fatta al Ministero della giustizia presso l’Avvocatura dello Stato.

Ai fini della più veloce trattazione delle pratiche di pagamento si raccomanda pertanto di procedere ad una sola notifica presso l’Avvocatura dello Stato e di evitare notifiche telematiche ad indirizzi reperiti in pubblici registri “ .

4. Organo competente alla liquidazione risarcimento ex legge Pinto

Al fine di ricevere il pagamento delle somme liquidate a norma della presente legge, il creditore rilascia all’amministrazione debitrice una dichiarazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, attestante la mancata riscossione di somme per il medesimo titolo, l’esercizio di azioni giudiziarie per lo stesso credito, l’ammontare degli importi che l’amministrazione è ancora tenuta a corrispondere, la modalità di riscossione prescelta ai sensi del comma 9 del presente articolo…” [25].

Alle prescritte modalità si aggiunge l’obbligo di  “ trasmettere la documentazione necessaria a norma dei decreti di cui al comma 3. [26]”

Ai sensi del comma 5 dell’articolo 5- sexies “ l’Amministrazione effettua il pagamento entro sei mesi dalla data in cui sono integralmente assolti gli obblighi previsti ai commi precedenti. Il termine di cui al periodo precedente non inizia a decorrere in caso di mancata, incompleta o irregolare trasmissione della dichiarazione ovvero della documentazione di cui ai commi precedenti. [27]

Ma, e qui il paradosso, “se i tempi dei processi italiani sono lunghi quelli per ottenere l’equa riparazione, proprio per l’irragionevole durata delle cause, non sono da meno.”(cit.)

Le procedure di pagamento delle condanne rientrano [28] nelle competenze della Direzione Generale affari giuridici e legali. [29]

Nell’anno 2005, in un’ottica di decentramento e decongestione di tali procedure [30], il Capo del Dipartimento per gli affari di giustizia ritenne opportuno delegare i Presidenti delle Corti di Appello [31] al pagamento degli indennizzi e delle relative spese di lite riconosciuti dalle autorità giudiziarie.

Per i distretti di Corte di appello diversi dai nove rientranti nel “Piano straordinario di rientro dal debito Pinto” , spetta all’Ufficio Ragioneria della Corte di Appello che ha emesso il decreto di condanna di provvedere al pagamento degli indennizzi e delle spese in esso liquidate.

Alla Corte di appello che ha emesso l’originario decreto viene altresì delegato il pagamento degli indennizzi stabiliti nelle sentenze emesse dalla Corte di Cassazione.

È stata, altresì, delegata alle Corti di Appello , sempre con l’eccezione delle nove corti rientranti nel “Piano straordinario di rientro dal debito Pinto” , l’esecuzione delle sentenze emesse dai giudici amministrativi per l’ottemperanza di provvedimenti decisori di cui alla legge n. 89/2001 e depositate dal primo ottobre 2013.[32]

Al fine di accrescere l’efficienza della gestione dei pagamenti delle somme riconosciute dalle competenti Corti d’Appello a favore dei beneficiari degli indennizzi liquidati ai sensi della legge24 marzo 2001, n. 89 e in considerazione del fatto che il pagamento del rilevante numero di decreti di corte d’appello relativi a indennizzi e spese conseguenti al contenzioso di cui alla legge 24 marzo 2001, n. 89  interferisce con l’ordinato svolgimento dei pagamenti che fanno capo al Ministero per l’ordinaria attività istituzionale è stato varato un Piano straordinario di rientro dal debito ex lege n. 89/2001.[33]

5. (tentativi di ) Riduzioni dei tempi di liquidazione e accordo con la Banca d’Italia

In data 18 maggio 2015 [34]  un accordo di collaborazione tra Ministero della Giustizia e la Banca d’Italia  prevede che il pagamento dei decreti di condanna emessi dal 1° settembre 2015 dalle Corti di appello di Caltanissetta – Catanzaro – Genova – Lecce – Napoli – Perugia – Potenza – Roma – Salerno, avvenga in sede centrale a cura della Direzione generale degli affari giuridici e legali supportata dalla Banca d’Italia.

Ai sensi dell’articolo 1 [oggetto dell’Accordo] l’ Accordo disciplina le modalità attraverso le quali la Banca d’Italia presta collaborazione temporanea al Ministero della giustizia nelle attività preparatorie del pagamento delle somme riconosciute agli aventi diritto dalle competenti corti d’appello a titolo di indennizzo previsto dalla legge n. 89 del 2001 e delle relative spese processuali.

Tale collaborazione consiste nella compilazione delle minute dei titoli di spesa da sottoporre alla firma del competente dirigente del Ministero della giustizia con le modalità indicate negli articoli seguenti e con l’accordo esplicito che il Ministero non potrà mai addebitare alla Banca d’Italia errori, anche di calcolo, omissioni o ritardi.

La tempestività dei pagamenti verrà [o doveva avvenire], con l’Accordo in esame, garantita dalla Banca d’Italia, alla quale il Ministero invierà settimanalmente le copie notificate dei decreti di corte d’appello, consentendo così una gestione più celere della pratica ed una liquidazione più veloce, secondo il seguente schema:

→ articolo 3 [ i decreti di corte d’appello sono annotati, a cura del Ministero della Giustizia, in un apposito database informatico, contrassegnati da un numero d’ordine assegnato in base alla data di notifica, con i seguenti dati: a) corte d’appello che ha emesso il decreto; b) estremi completi del decreto; c) nominativo del creditore; d) data di notifica del decreto in forma esecutiva e data di scadenza del termine di 120 giorni ex art. 14, comma 1, del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30; e) data di decorrenza degli interessi.] ,

→ articolo 4 [abilitazione alla Banca d’Italia ad operare da remoto sul database di cui al precedente articolo 3, il Ministero abilita altresì la Banca d’Italia all’accesso al sistema informativo per la gestione integrata della contabilità economica e finanziaria, SICOGE, ai fini della predisposizione delle minute dei mandati di pagamento da sottoporre alla firma del competente dirigente del Ministero della giustizia] ,

→ articolo 5 [consegna , settimanale, dei decreti di Corte di Appello alla Banca d’Italia – succursale di Roma],

→ articolo 6 [trattamento dei decreti da parte della Banca d’Italia che : a) apre un fascicolo cartaceo per ciascun decreto ricevuto; b) richiede al legale del creditore, a mezzo posta elettronica certificata (PEC), in base a un modello fornito dal Ministero della giustizia, le informazioni necessarie per la compilazione del mandato informatico; c) effettua il calcolo dell’importo da corrispondere per ciascun decreto sulla base di uno schema di liquidazione predisposto dal Ministero della giustizia che evidenzia, distintamente, per l’equo indennizzo: sorte liquidata dalla corte d’appello, misura del tasso degli interessi e importo dovuto a tale titolo; per le spese processuali: compenso, rimborso forfettario spese generali, IVA e CPA, esborsi e, in caso di distrazione delle spese al legale, ritenuta d’acconto; d) provvede – accedendo alla procedura SICOGE – a redigere le minute dei mandati di pagamento, da sottoporre ai controlli di competenza del Ministero e alla firma del competente dirigente dello stesso. Gli interessi sono conteggiati con decorrenza dalla data indicata nel database ed evidenziata con un tratto rosso dal Ministero sul provvedimento della corte d’appello. La Banca svolge le attività indicate nei commi precedenti seguendo esclusivamente l’ordine registrato nel database. I fascicoli cartacei relativi ai decreti di corte d’appello per i quali si è concluso l’iter delineato negli articoli precedenti sono restituiti, con cadenza settimanale, al Ministero della giustizia, che ne rilascia ricevuta.]

6. Giudizio di ottemperanza e ulteriori spese a carico dello Stato

L’accordo tra Ministero della Giustizia e Banca d’Italia se ha prodotto un sensibile calo del debito per risarcimenti ex legge Pinto [35]  non ne ha, però , ridotto i ritardi nei pagamenti [36]  .

Ritardi nei pagamenti degli indennizzi che hanno portato negli anni alla creazione di ulteriori filoni di contenzioso [ procedure esecutive, giudizi di ottemperanza, ricorsi alla Corte Europea], con considerevole aumento di spese. [37]

Alle spese per la procedura di risarcimento ex legge Pinto [38] si vanno ad aggiungere le spese per il giudizio di ottemperanza [39] innanzi ai tribunali amministrativi regionali.[40]

In pratica dal decreto della Corte di Appello  che rappresenta un ordine di pagamento chi ha subito un danno da lungaggine processuale, finisce per averne uno ulteriore dovuto alla lungaggine post-processuale del risarcimento.[41]

Ai sensi del comma 7 articolo 5-sexies prima che sia decorso il termine di cui al comma 5, i creditori non possono procedere all’esecuzione forzata, alla notifica dell’atto di precetto, né proporre ricorso per l’ottemperanza del provvedimento.

Ai sensi del comma 8 articolo 5-sexies  “qualora i creditori di somme liquidate a norma della presente legge propongano l’azione di ottemperanza di cui al titolo I del libro quarto del codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, il giudice amministrativo nomina, ove occorra, commissario ad acta un dirigente dell’amministrazione soccombente, con esclusione dei titolari di incarichi di Governo, dei capi dipartimento e di coloro che ricoprono incarichi dirigenziali generali.

I compensi riconosciuti al commissario ad acta rientrano nell’onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti.”

La delega ai pagamenti  è alle singole Corti di Appello , con l’eccezione delle nove corti rientranti nel “Piano straordinario di rientro dal debito Pinto”.

L’esecuzione delle sentenze emesse dai giudici amministrativi per l’ottemperanza di provvedimenti decisori di cui alla legge n. 89/2001 è eseguita, attualmente, da Dirigenti del Dipartimento Organizzazione Giudiziaria del Ministero della Giustizia.

Con sentenza, il Tribunale Amministrativo Regionale nomina un dirigente “individuato dal Capo dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi del Ministero della giustizia”.

L’attività è senza retribuzione, ai sensi dell’articolo 5 sexies, comma 8, della l. n. 89/2001 nel testo introdotto dall’art. 1, comma 777, lett. l), l. n. 208 del 2015, rientrando la stessa nell’“onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti”.

Senza retribuzione ma con rimborso delle eventuali spese sostenute.

Spese destinate a formarsi [42] se, col perdurare dell’inadempienza da parte degli Uffici ministeriali centrali , il commissario ad acta debba recarsi presso gli uffici ministeriali, in Roma, per l’espletamento dell’incarico [43].

7. Giudizio di ottemperanza tra burocrazia e ulteriori ritardi e spese nelle liquidazioni

In caso di ottemperanza ai provvedimenti della giustizia amministrativa per i distretti di Corte di appello diversi dai nove rientranti nel “Piano straordinario di rientro dal debito Pinto” , l’Ufficio Ragioneria della Corte di Appello interessata dal commissario ad acta provvede al pagamento degli indennizzi e delle spese in tempi abbastanza ristretti.

Diversa è la situazione per le ottemperanze ai giudizi relativamente i distretti di Corte di appello diversi dai nove rientranti nel “Piano straordinario di rientro dal debito Pinto”.

L’accentramento delle procedure di pagamento delle condanne nelle competenze della Direzione Generale affari giuridici e legali provoca non pochi ritardi, dovuti principalmente al numero pur sempre elevato delle richieste “ …..al momento [ ndr= la nota è del 12 giugno 2020 [44] ] gli Uffici di via Arenula “stanno lavorando, per mettere in pagamento, le sentenze TAR pervenute nel 2019”.

I vari commissari ad acta hanno evidenziato quelle che sono le criticità nell’espletamento dell’incarico che di fatto impediscono, o ritardano sensibilmente, l’ottemperanza ai provvedimenti giurisdizionali amministrativi ex lege  n. 89/2001 (c.d. legge Pinto) [45] .

In primo luogo è stato contestato l’indirizzo ministeriale [46] ai sensi del quale  rilevare come per “…l’attività relativa all’incarico di commissario ad acta, ai fini dell’ottemperanza del provvedimento in oggetto consiste nella sollecitazione e nel controllo dell’organo tenuto al pagamento”. [47]

L’indirizzo degli Uffici di via Arenula farebbe emergere un ruolo riduttivo delle funzioni, dei poteri ma soprattutto dei doveri del commissario ad acta che, sostituendosi  all’Amministrazione inadempiente, quale ausiliario del giudice [48] e non quindi organo straordinario della stessa Pubblica Amministrazione, “ ha la funzione strumentale di adeguamento della realtà al contenuto del giudicato “.

L’individuazione [49], nell’incarico, di Dirigenti della stessa Amministrazione inadempiente di Uffici dislocati nel territorio nazionale non [sembra] risponde allo spirito delle modifiche introdotte dall’articolo 5 sexies, comma 8. [50]

Modifiche che, con l’individuazione di un Dirigente della stessa Amministrazione tenuta al pagamento, tendono ad evitare aggravi di spese a carico dell’Erario nell’esecuzione del giudicato.

Spese, viceversa, destinate a formarsi se, col perdurare dell’inadempienza, il commissario ad acta debba recarsi presso gli uffici ministeriali, in Roma, per l’espletamento dell’incarico.

A quanto sopra si aggiunge l’ulteriore ritardo nelle liquidazioni dovute alla eccessiva “burocratizzazione” della procedura derivante dall’Accordo tra Ministero della Giustizia e la Banca d’Italia che impedisce, di fatto, al commissario ad acta di avere certezze circa lo stato della procedura .

Si è quindi prospettato [51] che, per una corretta applicazione della normativa vigente e contestuale tutela di chi viene nominato nelle funzioni in oggetto, che le nomine siano accompagnate dalla predisposizione di adeguati strumenti operativi  individuabili in: a) un canale di contatto privilegiato del commissario ad acta con l’Ufficio I affari giuridici e legali e individuazione di un responsabile del procedimento che garantisca la giusta e corrente interlocuzione; b) abilitazione del commissario ad acta , da remoto, sul data base previsto del già richiamato articolo 3 dell’Accordo Ministero della Giustizia/Banca d’Italia, onde permettere il controllo sulle attività espletate sia dall’ufficio ministeriale che dalla Banca d’Italia e poter impartire le disposizioni necessarie e opportune alla velocizzazione della procedura ; c) accreditamento, del commissario ad acta, presso la Banca d’Italia in Roma per quanto di necessità e che, soprattutto, permetta di operare da remoto, anche con l’istituto bancario, per le attività propedeutiche al pagamento.

8. Esigenze di sburocratizzazione della procedura e proposta di modifiche normative

Da quando sopra appare chiaro come , in materia di risarcimento danni per equa riparazione al danno di un giudizio infinito, per il cittadino, si aggiunge la beffa di dover attendere tempi biblici per vedere soddisfatti i propri diritti , anche in presenza di giudizi di ottemperanza, destinati a smarrirsi nei meandri della burocrazia ministeriale.

Mentre le lungaggini risarcitorie aumentano, tra onorari per avvocati e giudizi di ottemperanza, le spese a carico dello Stato.

Stante il notevole afflusso di sentenze  di ottemperanza [52]  non appare più procrastinabile una proposta di modifica normativa/operativa, che tenendo conto della reale situazione, adegui i tempi di esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali.

Una prima, e attuabile, modifica alla procedura di liquidazione, che ne accelererebbe sensibilmente i tempi, a regime giuridico invariato potrebbe essere rappresentata dal disporre, anche per gli adempimenti relativi ai decreti di condanna emessi dal 1° settembre 2015 dalle Corti di appello di Caltanissetta – Catanzaro – Genova – Lecce – Napoli – Perugia – Potenza – Roma – Salerno,  che alla liquidazione provveda il Funzionario delegato [53] della Corte di Appello interessata, con relativo accreditamento di fondi prelevati dal capitolo 1264, sottraendo tale incombenza alla Direzione Generale degli Affari Giuridici e Legali. [54]

Per gli Uffici ministeriali di via Arenula [55] “…  quest’Ufficio , dato l’elevatissimo numero di sentenze di ottemperanza per l’esecuzione di decreti ex Legge Pinto  che vengono settimanalmente notificate al Ministero ( solo nell’anno 2019 sono state notificate n. 4.311 sentenze di ottemperanza , tutte recanti nomina di commissari ad acta per il caso di perdurante inadempimento dell’Amministrazione ), segue nell’esecuzione delle stesse – come ribadito per iscritto in recente ordine di servizio ( prot. dag. 244 I 25.05.2020) – l’ordine cronologico determinato dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza da parte del TAR o, se anteriore, dalla notificazione della stessa ad opera del legale di parte ricorrente.

Allo stato l’Ufficio sta lavorando, per metterle in pagamento, le sentenze TAR pervenute nel 2019” .

Dal punto di vista normativo una radicale modifica , destinata ad accelerare i tempi ed evitare ritardi e, consequenziali , spese a carico dell’Erario potrebbe essere rappresentata dal sottrarre la competenza al riconoscimento del risarcimento all’autorità giurisdizionale [56], alla quale riservare l’eventuale opposizione, a favore di autorità amministrativa.

Nella ipotesi di cui sopra e a garanzia della speditezza delle procedure occorrerebbe prevedere che in tutti i  provvedimenti, civili, penali, amministrativi e contabili, che definisco i giudizi l’obbligo, a carico del magistrato che procede, di indicare, in  dispositivo,  nei processi definiti oltre i termini di ragionevole durata dei processi  se si sono, o meno, attuati, nel processo i  rimedi preventivi di cui all’articolo 1 ter legge Pinto, e che  non si è nelle ipotesi in cui non si ha diritto ad alcun risarcimento  ex articolo 2 comma quinquies  della richiamata legge.

[1] In materia l’allora ministro Orlando aveva istituito un apposito gruppo di lavoro sulla sinteticità degli atti processuali ..

[2] c.d. legge Pinto (dal nome del suo estensore Michele Pinto) “Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell’articolo 375 del codice di procedura civile” pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 78 del 3 aprile 2001 – entrata in vigore il 18 aprile 2001

[3] art. 2 lett. b) legge 89/2001 “il danno non patrimoniale è riparato, oltre che con il pagamento di una somma di denaro, anche attraverso adeguate forme di pubblicità della dichiarazione dell’avvenuta violazione”.

[4] Articoli 2-bis,2-ter e 2-quater legge 89/2001 “Si considera rispettato il termine ragionevole di cui al comma 1 se il processo non eccede la durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio di legittimità’. Ai fini del computo della durata il processo si considera iniziato con il deposito del ricorso introduttivo del giudizio ovvero con la notificazione dell’atto di citazione. Si considera rispettato il termine ragionevole se il procedimento di esecuzione forzata si e’ concluso in tre anni, e se la procedura concorsuale si e’ conclusa in sei anni. Il processo penale si considera iniziato con l’assunzione della qualità di imputato, di parte civile o di responsabile civile, ovvero quando l’indagato ha avuto legale conoscenza della chiusura delle indagini preliminari . Si considera comunque rispettato il termine ragionevole se il giudizio viene definito in modo irrevocabile in un tempo non superiore a sei anni.. Ai fini del computo non si tiene conto del tempo in cui il processo e’ sospeso e di quello intercorso tra il giorno in cui inizia a decorrere il termine per proporre l’impugnazione e la proposizione della stessa.”

[5] competenti sono , in unico grado, le Corti di Appello del distretto in cui ha sede il giudice innanzi al quale si è svolto il primo grado del processo presupposto. Si applica l’articolo 125 del codice di procedura civile. ( articolo 3 legge 89/2001). La procedura (in camera di consiglio) è stata regolata in modo che il decreto sia emesso dalla Corte d’appello, nella composizione di legge, entro 4 mesi: esso, immediatamente esecutivo, è impugnabile in Cassazione.

[6] l’alto numero di condanne ed i limitati stanziamenti sul relativo capitolo di bilancio hanno comportato un forte accumulo di arretrato del debito Pinto, che alla fine dell’anno 2014 ammontava a circa 456 milioni di euro. fonte:  XVII legislatura Camera Deputati Senato della Repubblica – Disegni di Legge e Relazioni- Documenti- Documento IX n. 1

[7] La novella contenuta infatti nel d.l. 8 aprile 2013 n. 35, convertita nella legge 6 giugno 2013, n. 64, che pur si prefiggeva il contenimento delle procedure esecutive, non ha prodotto i risultati sperati, mentre dovrà essere oggetto di attenta verifica l’effetto deflattivo derivante dalle ulteriori modifiche apportate alla legge Pinto dalla legge di Stabilità 2016 (L. n. 208 del 28.12.2015), sia in termini di numero di condanne che di riduzione dei costi, quale verosimile conseguenza delle più severe condizioni di ammissibilità dell’azione e dei ridimensionati criteri di liquidazione degli indennizzi. . fonte:  XVII legislatura Camera Deputati Senato della Repubblica – Disegni di Legge e Relazioni- Documenti- Documento IX n. 1

[8] cfr =  XVII legislatura Camera Deputati Senato della Repubblica – Disegni di Legge e Relazioni- Documenti- Documento IX n. 1

[9] Cassazione italiana, Sezioni Unite Civili – sentenza 26 gennaio 2004, n. 1338.

[10] legge 30 dicembre 2015 n. 208

[11] A seguito dell’ulteriore riforma apportata dalla Legge di Stabilità 2016, gli indennizzi sono oggi commisurati in una somma variabile tra un minimo di 400 euro ed un massimo di 800 euro  (in precedenza tra 500 e 1500 euro) per ogni anno o frazione di anno superiore a sei mesi che eccedente rispetto al termine di ragionevole durata (art. 2-bis L. n. 89/2001). Detta somma può essere incrementata fino al 20 per cento, per gli anni successivi al terzo eccedente la durata ragionevole, e fino al 40 per cento per gli anni successivi al settimo. La misura dell’indennizzo non può comunque superare il valore della causa presupposta (quella, cioè, che ha avuto un’irragionevole durata), o il valore del diritto accertato in quel giudizio dal giudice, ove fosse inferiore.

[12] i rimedi preventivi sono indicati dall’articolo 1.ter della legge in commento

[13] come modificato dall’art. 15, comma 1, lett. c), L. 12 novembre 2011, n. 183., a decorrere dal 1° gennaio 2012

[14] Decreto Presidente della Repubblica 30 maggio 2002 n. 115

[15] importi riportati nelle tabelle di cui all’Allegato 7 all’articolo 268 DPR 115/2002

[16]  nota DAG.25/02/2013.0026145.U Ministero della Giustizia diretta alla Corte di Appello di Trieste

[17] nota DAG.07/04/2015.0056400.U Ministero della Giustizia diretta alla Corte di Appello di  Roma , nota DAG.26/08/2015.0123001.U Ministero della Giustizia diretta alla Corte di Appello di  Catania. Per il pagamento calcolato sul singolo documento è la circolare n 15 del 10/12/2013 esplicativa del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.

[18] comma introdotto dalla legge 30 dicembre 2015 n. 208

[19] in https://www.giustizia.it/giustizia/it/contentview.page?contentId=ART1230851&previsiousPage=mg_12_1_3  Con decreto del Capo Dipartimento per gli affari di giustizia del 28 ottobre 2016 sono stati approvati, ai sensi dell’art.5 sexies, comma 3, legge n.89/2001, i seguenti modelli di dichiarazione denominati: A. mod. Pinto persona fisica B. mod. Pinto persona giuridica C.mod. Pinto antistatario D. mod. DSAN-eredi da utilizzare per il pagamento . Per facilitare la lavorazione da parte dell’Ufficio, è preferibile che i modelli vengano compilati con l’ausilio di programmi di videoscrittura (es. Microsoft Word ecc.) e non manualmente.

[20] La prescrizione del reato è strettamente legata al tempo e al suo trascorrere. Un reato si prescrive quando l’autore del fatto non è stato giudicato entro un determinato periodo di tempo, che varia a seconda del crimine commesso e per il quale si procede, in via definitiva.

[21] operata con legge 30 dicembre 2015 n. 208

[22] Art. 3 (Procedimento) La domanda di equa riparazione si propone con ricorso al presidente della corte d’appello del distretto in cui ha sede il giudice innanzi al quale si è svolto il primo grado del processo presupposto. Si applica l’articolo 125 del codice di procedura civile.

[23] esempio sui ritardi dei magistrati operanti nel distretto di Corte di Appello di Catanzaro a giudicare era la Corte di Appello di Salerno..

[24] https://www.giustizia.it/giustizia/it/contentview.page?contentId=ART1230851&previsiousPage=mg_12_1_3

[25] Art. 5-sexies  introdotto dalla legge 30 dicembre 2015 n. 208

[26] in https://www.giustizia.it/giustizia/it/contentview.page?contentId=ART1230851&previsiousPage=mg_12_1_3  Con decreto del Capo Dipartimento per gli affari di giustizia del 28 ottobre 2016 sono stati approvati, ai sensi dell’art.5 sexies, comma 3, legge n.89/2001, i seguenti modelli di dichiarazione denominati: A. mod. Pinto persona fisica B. mod. Pinto persona giuridica C.mod. Pinto antistatario D. mod. DSAN-eredi da utilizzare per il pagamento . Per facilitare la lavorazione da parte dell’Ufficio, è preferibile che i modelli vengano compilati con l’ausilio di programmi di videoscrittura (es. Microsoft Word ecc.) e non manualmente.

[27] L’amministrazione esegue, ove possibile, i provvedimenti per intero ( comma 6).

[28] sul capitolo 1264 (“Somma occorrente per far fronte alle spese derivanti dai ricorsi proposti dagli aventi diritto ai fini dell’equa riparazione dei danni subiti in caso di violazione del termine ragionevole del processo”), gestito dal Dipartimento per gli affari di giustizia.

[29] La materia dei ritardi della giustizia ordinaria costituisce la gran parte del contenzioso seguito dalla Direzione generale Affari Giuridici e Legali, in particolare da parte dell’Ufficio I di detta Direzione Generale

[30] All’Ufficio I della Direzione Generale Affari Giuridici e Legali  sono assegnati, ai sensi dell’art. 4 del DM 14.12.2015 i seguenti compiti: a) contenzioso in materia di responsabilità civile dei magistrati (il Ministero non è parte ma cura l’attività istruttoria per conto della Presidenza del Consiglio dei Ministri); esercizio dell’azione civile in procedimenti penali in danno o a carico di magistrati o di altri appartenenti all’Ordine giudiziario o nei quali il Ministero della giustizia assume la qualità di persona offesa dal reato o danneggiato; azioni di risarcimento danni nei confronti dell’Amministrazione in dipendenza della attività di giustizia, con particolare riguardo anche ai collaboratori dell’autorità giudiziaria (custodi giudiziari, consulenti, periti) o agli appartenenti all’ordine giudiziario diversi dai magistrati, o agli ufficiali giudiziari; b) contenzioso per pagamento delle spese di giustizia; c) contenzioso elettorale, contenzioso davanti ai giudici ordinari o alle commissioni tributarie per opposizioni avverso le cartelle esattoriali emesse su richiesta di iscrizione in ruolo degli Uffici recupero spese presso gli Uffici giudiziari; ricorso contro circolari dipartimentali, decreti ministeriali e dirigenziali nelle materie di competenza del Dipartimento per gli affari di giustizia; d) contenzioso per equa riparazione della ingiusta detenzione ed errore giudiziario (a soli fini statistici – parte convenuta MEF); ricorsi, esecuzione e opposizioni alla esecuzione dei decreti per equo indennizzo per ritardata giustizia ai sensi della legge Pinto; e) procedimenti di volontaria giurisdizione inerenti le opposizioni alle liquidazione dei compensi ai collaboratori della autorità giudiziaria; f) contenzioso :  per esame di avvocato,  per concorso per notaio,  per revisione delle tabelle notarili,  per esame di avvocato cassazionista,  per esame di revisore contabile,  per diniego di riconoscimento di titoli professionali comunitari ed extracomunitari,  avverso i decreti ministeriali di scioglimento e commissariamento degli ordini professionali locali e nazionali, in materia di elezione dei consigli degli Ordini locali e nazionali, in materia di libere professioni in genere; g) esecuzione di sentenze ed altri provvedimenti giurisdizionali nelle sole materie di competenza del Dipartimento per gli affari di giustizia.

[31] con relativo accreditamento di fondi prelevati dal capitolo 1264.

[32]file:///C:/Users/user/Desktop/leggePinto/Ministero%20della%20giustizia%C2%A0-%C2%A0www.giustizia.it.html

[33] per l’Ex Ministro della Giustizia Andrea Orlando, l’Accordo “consentirà non solo di soddisfare, in linea con quanto ci impone la Corte europea dei diritti dell’uomo, coloro che da tempo attendono risposte dallo Stato per il pagamento dei crediti loro spettanti – ma anche di realizzare – un notevole risparmio di spesa per lo Stato evitando con pagamenti tempestivi l’avvio di ulteriori contenziosi contro il ministero della giustizia sia in sede nazionale che europea”.

[34] prorogato una prima volta fino al dicembre 2018 e successivamente prorogato il 18 febbraio 2020 per ulteriori 3 anni.

[35] al 1 luglio 2018 il debito Pinto ammonta a 329 milioni di euro ed è pertanto diminuito di circa 126 milioni di euro  rispetto al gennaio 2015 ( 456 milioni) [ fonte:  XVII legislatura Camera Deputati Senato della Repubblica – Disegni di Legge e Relazioni- Documenti- Documento IX n. 1]

[36] per quanto concerne il volume delle pratiche lavorate presso il ministero , in collaborazione con la Banca d’Italia , dal 1 gennaio 2018 risultano trattate 10.000 posizioni ( derivanti da 3.400 decreti di condanna) , predisposti oltre 8.000 mandati di pagamento , per un ammontare complessivo di circa 20 milioni di euro.[ fonte: XVII legislatura Camera Deputati Senato della Repubblica – Disegni di Legge e Relazioni- Documenti- Documento IX n. 1]

[37] fonte : XVII legislatura Camera Deputati Senato della Repubblica – Disegni di Legge e Relazioni- Documenti- Documento IX n. 1

[38] su un risarcimento danni riconosciuto di € 800 , oltre interessi, vengono liquidate per spese procedurali ulteriori € 450, oltre € 27 per spese , più IVA e spese forfettarie nella misura del 5% ( rif.=decreto Corte di Appello di Catanzaro  cron. n. 828 del 6 marzo 2020)

[39]  € 300 oltre spese generali IVA e cap come per legge ( rif = TAR Calabria sentenza n 708 del 27 aprile 2020.)

[40] Nessuna spesa per i Commissari ad acta essendo l’attività senza retribuzione, ai sensi dell’articolo 5 sexies, comma 8, della l. n. 89/2001 nel testo introdotto dall’art. 1, comma 777, lett. l), l. n. 208 del 2015, rientrando la stessa nell’“onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti”.

[41] cfr = Daniela Nazzaro in  “Pinto”: decreti pieni di errori, procedure lunghissime e pagamenti irrisori. Valanga di ricorsi alla CEDU.

[42] le relative spese al capitolo di missione 1451 PG4

[43] i dirigenti nominati appartengono ai diversi Uffici Giudiziari di Catanzaro, Napoli, Reggio Calabria, Salerno, Taranto, Bari  ecc..

[44] cfr=nota DOG.12/06/20200093372.U- Dipartimento per gli Affari di Giustizia – Direzione Generale degli Affari Giuridici e Legali- Ufficio

[45] per tutte prot. 4542  del 15/16 giugno 2020 Dirigente Procura Generale di Catanzaro, in qualità di commissario ad acta per i giudizi di ottemperanza Tribunale Amministrativo Regionale Calabria

[46] Ministero della Giustizia DOG.01/06/2020.0087269.U

[47] definizione che trova giustificazione nell’indirizzo dottrinario che attribuisce al giudizio di ottemperanza natura di giudizio di cognizione in opposizione alla tesi giurisprudenziale ( Cons. Stato , Ad. Plen., 13 gennaio 2013 n. 2, Cons. Stato sez. V. 9 aprile 2015 n 1806 ) che ne riconosce natura meramente esecutiva  o all’ulteriore tesi dottrinale che  ne afferma la natura mista

[48] art. 21, comma 1 decreto legislativo 2 luglio 2010 n.104

[49] Come visto nella materia in oggetto, con sentenza, il Tribunale Amministrativo Regionale nomina un dirigente individuato dal Capo dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi del Ministero della giustizia.

[50]  introdotto dall’art. 1, comma 777, lett. l), l. n. 208 del 2015

[51] vedi nota 45

[52] DOG.12/06/20200093372.U

[53] In materia di spese di giustizia all’emissione del decreto e/o dell’ordine di pagamento segue la fase di liquidazione che fa capo al Funzionario delegato. I  funzionari delegati sono [circolari n 6 dell’8 giugno 2002 e n 7 del 14 novembre 2002] così individuati: a) Procura Generale presso la Corte di Cassazione ; b) Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche; c) Corti di Appello e delle sezioni distaccate ove ancora esistenti ; d) Procure Generali presso le Corti di Appello e delle sezioni distaccate ove ancora esistenti ; e) segreteria della Direzione Nazionale Antimafia.; f) nei tribunali per i quali è prevista la presenza del Funzionario Delegato. Per la circolare ministeriale giustizia DAG.06/05/2009.0062708.U  “ nella gestione dei fondi disponibili, e nel rispetto del principio di annualità e di competenza della legge di bilancio,il Funzionario delegato, dopo aver eseguito i necessari riscontri, è tenuto ad eseguire i pagamenti rispettando “scrupolosamente” l’ordine  cronologico con cui la documentazione di spesa perviene al suo Ufficio. Il Funzionario Delegato potrà derogare al suddetto criterio cronologico soltanto per eccezionali, motivate ragioni, da valutarsi caso per caso  in relazione alla necessità di assicurare lo svolgimento di particolari attività processuali” . Per la direttiva ministeriale giustizia Prot. 0159237.U del 21 dicembre 2009 “la liquidazione delle spese di giustizia deve essere effettuata senza ritardo non appena ne sussistono i presupposti e si sia in possesso della completa documentazione di spesa”. Attualmente  il sistema dei pagamenti è gestito dal sistema SICOGE ( sistema informativo di contabilità integrata delle pubbliche Amministrazioni) del Ministero dell’Economia e Finanze.

[54] alleggerendo l’Ufficio I di tale Direzione Generale da una , delle tante, troppe, incombenze a cui deve far fronte.

[55] DOG.12/06/20200093372.U