Lo spazio della materia agroalimentare

Sommario: 1. Il cibo come diritto e il diritto al cibo – 2. BIO versus OGM: tra sicurezza alimentare ed esigenze di controllo – 3. Profili penali e conclusioni

1. Il cibo come diritto e il diritto al cibo

I prodotti agroalimentari, nelle loro varie origini e forme, rivestono un ruolo precipuo nella quotidianità di ogni individuo.

Di un vero e proprio diritto al cibo si tratta per la prima volta nel 1948, precisamente all’articolo 25 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani dove, esplicitando il diritto di ciascuno ad avere un tenore di vita idoneo a garantire la salute e il benessere personale e della propria famiglia, viene riservato particolare riguardo all’alimentazione.

Nel 1966 la Convenzione Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e Culturali (ICESCR), entrata in vigore nel 1976, riconosce all’articolo 11 il diritto di ogni essere umano ad uno stile di vita adeguato, che includa un conforme accesso al cibo, oltre al diritto fondamentale ad essere libero dalla fame.

A differenza di altri Paesi l’Italia non dispone di una Costituzione che protegge espressamente il diritto al cibo; tuttavia, tale tutela si configura indirettamente, mediante l’adesione dello Stato italiano ai Trattati internazionali che la garantiscono – in particolare attraverso l’ICESCR –, sia in termini di disponibilità che di accessibilità.

La centralità che il cibo riveste nella società – ed il rinvio alla Pop art, tra i più, è immediato – è stata ancora una volta dimostrata in modo evidente dalle più recenti ed attuali esperienze, in cui è stato registrato un aumento esponenziale del food delivery. Tale pratica, in uso già da tempo da parte di coloro che per le più disparate ragioni approfittano della comodità di un pasto pronto, ricco e variegato, in circostanze tanto peculiari ha altresì rappresentato e sostituito l’ordinario appuntamento di svago e di ritrovo al ristorante.

Parimenti, si è assistito ad un notevole incremento delle vendite di prodotti casalinghi per la preparazione delle più variegate ricette; momenti, questi, di impiego e di condivisione familiare, piccoli gesti di normalità quotidiana, tanto più preziosi in quanto costituenti gli ultimi residui in cui può espandersi la […] libertà individuale [1].

La tutela del diritto al cibo ricopre un ruolo centrale nell’odierno dibattito internazionale, specialmente perché sul tema incombono problematiche globali attuali, che ordinariamente si concretano nell’aumento demografico, nella volatilità dei prezzi degli alimenti, nelle crisi finanziarie e alimentari e nei cambiamenti climatici, che minacciano la produttività agricola di molti Paesi. Emerge così un diritto necessariamente multilivello, composto da norme destinate a disciplinare il settore agroalimentare, dotato di propri principi e regole inerenti all’intero ciclo produttivo e al suo seguito; un vero e proprio diritto globale e in continuo divenire [2].

2. BIO versus OGM: tra sicurezza alimentare ed esigenze di controllo

In ragione di una graduale e generale presa di coscienza, sempre più pressanti istanze di sicurezza alimentare, di informazioni relative ai sistemi produttivi e di garanzie qualitative, ha ottenuto nuova considerazione un metodo agricolo a lungo ritenuto marginale: l’agricoltura biologica. Quest’ultima non solo garantisce l’offerta di prodotti sicuri e di qualità, ma opera anche nel rispetto dell’ambiente e, pertanto, richiede un impegno economico più elevato rispetto a quello della produzione tradizionale, che si traduce in un costo differente dei relativi prodotti.

Con l’intento di dare risposte concrete alle progressive consapevolezze dei consumatori, in materia di ambiente e di sicurezza alimentare, nell’ambito della riforma della politica agricola comune l’originario Regolamento CEE n. 2092/1991 rappresentò una svolta fondamentale. Difatti, in base a tali prescrizioni, i prodotti devono recare sulle etichette, nelle pubblicità e nella documentazione commerciale le indicazioni in uso in ogni Stato membro dell’Unione; a titolo esemplificativo, la dicitura biologico, reperibile sui prodotti biologici commerciati in Italia, in inglese diventa organic.

Il successivo Regolamento CE n. 834/2007, abrogando il precedente, amplia ed esplica gli obiettivi e le regole che devono governare il regno biologico; ciononostante, non sembra contemplare i casi di preparazione e di vendita al consumatore di alimenti in grandi cucine, quali quelle dei ristoranti o delle mense, anche se in tali contesti possono essere adottate norme nazionali inerenti alla certificazione biologica, purché sia assicurata la conformità alla normativa europea. In questo senso rileva il D.M. 5 agosto 2016, che definisce piatto biologico una vivanda composta da almeno il 95% di ingredienti biologici di origine agricola in peso – esclusi cioè sale e acqua – e piatto con ingredienti biologici una portata formata da almeno un ingrediente biologico di origine agricola [3].

Al fine di predisporre gli aggiornamenti richiesti dal Regolamento n. 834/2007 sulla materia dei controlli, già regolata dal d.lgs. n. 220/1995, è intervenuto il D.M. 27 novembre 2009, in base al quale l’operatore che immette sul mercato, ovvero produce, prepara, immagazzina o importa da un Paese terzo dei prodotti che recano indicazioni sul metodo biologico, deve notificare l’avvio di tali attività all’autorità di controllo e assoggettarsi al relativo regime, oltre a tenere una precisa contabilità. Diversamente, la frequenza e la natura dei controlli vengono stabilite in virtù dei risultati ottenuti dalla valutazione del rischio di infrazioni e/o irregolarità, con riferimento ai requisiti prescritti.

Laddove venga constatata una difformità, a norma del D.M. 20 dicembre 2013, l’organismo di controllo deve distinguere tra casi di inosservanza, irregolarità e infrazione.

L’inosservanza si presenta come un’inadempienza di lieve entità, che non compromette l’adeguatezza del processo di produzione, ovvero il sistema di autocontrollo sul metodo o la gestione della documentazione aziendale, ma comporta l’applicazione di una diffida. L’irregolarità, invece, rappresenta un’inadempienza che compromette la qualificazione dei prodotti, senza però inficiare il processo di produzione o il sistema di autocontrollo sul metodo, ovvero la gestione della documentazione aziendale, ma stabilisce la soppressione delle indicazioni biologiche, ossia il divieto di riportare nell’etichettatura o nella pubblicità qualsiasi riferimento al metodo di agricoltura biologico. Infine, l’infrazione è un’inadempienza sostanziale, idonea a compromettere la conformità del processo di produzione, il sistema di autocontrollo sul metodo e la gestione della documentazione aziendale, e comporta la sospensione della certificazione o l’esclusione dell’operatore dal sistema di controllo.

Alla base dell’agricoltura biologica si trovano plurime correnti di pensiero, promotrici del nesso agricoltura – natura, che sostengono la tutela degli equilibri naturali; pertanto, si tratta di un mondo opposto a quello degli organismi geneticamente modificati (OGM).

L’ingegneria genetica non si occupa esclusivamente di modulare i geni già esistenti, ma ne permette anche il trasferimento ad organismi dotati di un corredo genetico a loro affine, ovvero difforme, rendendo possibile la produzione di nuove combinazioni genetiche, non esistenti in natura pur se formate da sequenze preesistenti di DNA.

Con riguardo alle attività di rilascio di OGM e per tutelare la salute umana, il benessere animale e l’ambiente, il d.lgs. n. 224/2003 ha introdotto apposite misure precauzionali e definito le procedure di approvazione necessarie per l’autorizzazione all’emissione deliberata nell’ambiente – cioè per qualsiasi scopo differente dall’apposizione sul mercato – ovvero per l’immissione sul mercato di OGM, in quanto tali o contenuti in prodotti.

L’emissione deliberata si configura quando viene introdotto intenzionalmente nell’ambiente un OGM, per cui non sono adottate specifiche misure di contenimento volte a limitare i contatti con l’ambiente e la popolazione, oltre che ad assicurare un opportuno grado di sicurezza; per immissione sul mercato, invece, si intende la messa a disposizione del prodotto per terzi, gratuitamente o a titolo oneroso.

Quando l’oggetto di un’emissione o di un’immissione è un OGM, prima di realizzare tali attività e tenendo in considerazione il singolo caso concreto, deve essere svolta la valutazione del rischio ambientale, con particolare riferimento all’impatto che l’organismo avrà sull’ambiente ospite, al fine di individuare eventuali effetti negativi. Questi, infatti, potrebbero ripercuotersi sulla salute umana o animale, ovvero sull’ambiente, direttamente o meno, immediatamente o in maniera differita e anche cumulativamente.

La valutazione del rischio deve essere operata seguendo precisi criteri, così da carpire le informazioni necessarie per la redazione delle conclusioni sull’impatto potenziale delle attività. Queste devono essere inserite nell’apposita notifica per la competente autorità nazionale [4], la quale la trasmetterà alla Commissione europea per procedere con l’iter necessario al rilascio dell’autorizzazione, ovvero alla comunicazione dei motivi del diniego.

Sul punto rileva il Regolamento CE n. 1829/2003 che, in particolare, dispone l’obbligo, per gli operatori che commerciano prodotti preconfezionati contenenti – in tutto o in parte – OGM, di provvedere in ogni stadio del procedimento di produzione e distribuzione a che tali prodotti siano accompagnati da apposita etichettatura questo prodotto contiene organismi geneticamente modificati.

Lo scopo non è tanto quello di identificare il “pericolo lungo la catena produttiva, quanto il diverso obiettivo di individuazione del prodotto lungo la catena commerciale” [5].

3. Profili penali e conclusioni

Aspetto di considerevole interesse riguarda i profili penali della materia, in merito alla quale si è stabilito un complesso ed ampio dibattito volto a realizzare uno nuovo statuto penale, puntualmente relativo ai reati inerenti alla produzione e al commercio di sostanze alimentari. Tuttavia, tali tematiche restano ancora oggi considerate nell’ambito della disciplina sanzionatoria attinente alla tutela della salute pubblica, di cui agli artt. 439 e seguenti del Codice penale e alla legge n. 283/1962, e alla tutela della pubblica economia, ex artt. 515 e seguenti c.p..

Con riferimento al primo settore, anzitutto rilevano le condotte consistenti nella manipolazione della struttura fisiochimica degli alimenti, che si configurano nel relativo momento costitutivo o in quello delle successive modificazioni apportate e che possono determinare un pericolo per la salute pubblica.

La prima tra queste è la contraffazione, che consiste nel conferire fraudolentemente un’apparenza genuina a una sostanza diversa da quella imitata, a livello quantitativo e qualitativo, creando un alimento in origine inesistente.

Vi è poi l’adulterazione che, invece, interviene su una sostanza già presente, ma realizzando una composizione difforme da quella tipica dell’alimento, secondo i requisiti stabiliti dalla legge o dalla scienza alimentare, fornendogli però l’apparenza originaria.

Quanto al corrompimento, questo consiste in un’azione diretta ad alterare la struttura dell’alimento senza mantenerne l’apparenza originaria; rileva qui la volontà di inquinare la sostanza, ossia di fargli assumere proprietà nocive per la salute umana [6].

Infine, la condotta di avvelenamento si concreta nella produzione di un effetto intossicante, mediante l’immissione di veleni ovvero di sostanze alimentari suscettibili di causare danni ingenti alla salute.

Il bene giuridico della salute pubblica è tutelato attraverso l’incriminazione di condotte sia dolose che colpose. Nell’ambito delle condotte attinenti al commercio di sostanze alimentari e in ordine al loro utilizzo, ciò che deve essere preliminarmente verificato è la reale intenzione che muove il soggetto che le detiene.

Dall’altro lato, l’art. 515 c.p. punisce la frode in commercio: in particolare, la norma si propone di proteggere l’interesse pubblico al leale esercizio del commercio e, pertanto, risulta necessaria la presenza di un rapporto contrattuale instaurato per trasferire il bene all’acquirente, poiché la frode riguarda l’esecuzione dell’obbligazione, ossia la consegna e non la fonte di questa. Di contro, si incorrerebbe piuttosto nel reato di truffa ex art. 640 c.p., ovvero nei casi di cui agli artt. 439 e seguenti c.p., qualora le sostanze alimentari consegnate rappresentino un pericolo per la salute pubblica. Presupposto necessario della frode è dato dalla specifica determinazione del consumatore ad acquistare un preciso bene, proveniente dall’origine indicata; di talché, non interessa se la sostanza consegnata sia migliore o equivalente rispetto a quella designata. La mera colpa non è punibile: occorre la presenza dell’intenzione di consegnare una cosa diversa da quella pattuita, accompagnata da una volontà libera e cosciente.

L’art. 516 c.p., invece, riguarda la vendita di sostanze alimentari non genuine come genuine. Ovviamente queste non devono costituire pericolo per la salute pubblica, altrimenti si applicherebbero le diverse fattispecie di cui agli artt. 439 e seguenti c.p.. Sono non genuine le sostanze che hanno subito alterazioni artificiose attraverso la commistione di corpi estranei alla loro originaria composizione, ovvero mediante la sottrazione dei propri principi nutritivi, così come quei prodotti che contengono elementi diversi da quelli prescritti dalla legge [7]. L’agente deve porre in commercio tali sostanze senza alcuna indicazione circa la loro mancata genuinità, ovvero simularle, affinché si configuri il reato in discorso. Inoltre, è sufficiente che questi prodotti vengano messi in vendita, non essendo necessaria la consegna, poiché la genuinità costituisce una qualità essenziale che il venditore deve comunque garantire.

L’art. 517 c.p. punisce la vendita di prodotti industriali con segni – nomi o marchi con cui si contraddistinguono gli alimenti – mendaci. Il reato si configura con l’intenzione di mettere in circolazione tali prodotti, corredata dalla volontà libera e cosciente di agire in contrasto con i legittimi interessi altrui e dalla consapevolezza che i segni sono idonei a porre in inganno l’acquirente circa la relativa qualità, origine e provenienza; l’entità dell’inganno deve essere rapportata alla media dei consumatori.

Esiste inoltre una circostanza aggravante speciale per le fattispecie di cui agli artt. 515, 516 e 517 c.p., ex art. 517 bis c.p., nei casi in cui tali situazioni determinino altresì lesioni all’interesse protetto dal riconoscimento della denominazione di origine o geografica (DOP o IGP), ovvero dalla individuazione delle relative specificità.

Sul punto, rileva altresì l’art. 517 quater c.p., che punisce chiunque contraffà o comunque altera indicazioni geografiche o denominazioni di origine di prodotti agroalimentari, ovvero chi, al fine di trarne profitto, introduce nel territorio dello Stato, detiene per la vendita o mette comunque in circolazione i medesimi prodotti.

La materia è stata oggetto di un’importante opera di depenalizzazione, disposta con il d.lgs. n. 507/1999, che ha trasformato in illeciti amministrativi molteplici reati, ad eccezione delle norme contenute nel Codice penale e agli artt. 5, 6, 12 della legge n. 283/1962. Quest’ultimi configurano delle contravvenzioni che, come noto, a differenza dei delitti – per i quali è di regola necessario il dolo, poiché le ipotesi colpose devono essere espressamente previste dalla legge –, possono concretizzarsi in azioni e omissioni tanto dolose quanto colpose. Pertanto, laddove si presenti una circostanza in linea con quanto disposto ex art. 517 c.p., ma risulti assente il dolo in capo all’agente, soccorrerà l’art. 5 della legge n. 283/1962. La prassi dimostra che tali dinamiche si verificano sovente, anche perché, se così non fosse, “vorrebbe dire che hanno fallito e sono insufficienti i controlli preventivi e gli strumenti normativi a tutela dei livelli precedenti la semplice innocuità, ed in particolare dell’igiene degli alimenti e della produzione alimentare” [8].

Con riferimento alla nozione di “origine” si rende necessario precisare che, tale, è indissolubilmente legata alla provenienza geografica dei prodotti; sia quelli agricoli, che quelli alimentari [9], si contraddistinguono per le loro qualità, connesse all’ambiente naturale e umano in cui sono concepiti. Pertanto, l’“origine” di cui tratta l’art. 517 c.p. non deve intendersi in termini esclusivamente imprenditoriali, ma altresì agricoli, ed è leggendo l’art. 4, comma 49 della legge n. 350/2003 [10], ove il concetto di Made in Italy si intreccia con la tutela offerta dall’art. 517 c.p., che è possibile cogliere la rilevanza di siffatto principio.

Il Made in rappresenta un vero e proprio bene giuridicamente rilevate e, quando riguarda i prodotti agroalimentari, così centrali e carichi di significati più o meno sottesi nella quotidianità di ciascun individuo – specialmente nel contesto recente ed attuale, tanto determinante per le singole libertà –, ognuno avverte l’insopprimibile esigenza di rivendicare il proprio operato, oltre al ruolo fondamentale del diritto al cibo.

[1] In questo senso, offre un parallelismo denso di significato F. Aversano, Effetti della pandemia nel settore agroalimentare e ruolo rassicurante del cibo, in Rivista di diritto alimentare, Anno XIV, n. 2, www.rivistadirittoalimentare.it, p. 38, riferendosi alla pronuncia della Corte Costituzionale del 26 settembre 2018, (dep. 12 ottobre 2018), n. 186, in www.giurcost.org, in cui la Consulta, trattando del diritto di poter cucinare cibi crudi all’interno delle carceri, affermò che non era in discussione tanto la sussistenza di un diritto fondamentale a cuocere i cibi nella propria cella, ma il riconoscimento della possibilità di accedere a tali spazi di libertà quotidiana.

[2] Così F. Albisinni, Diritto agroalimentare innanzi alle sfide dell’innovazione, in BioLaw Journal, n. 2/2020, www.biodiritto.org, pp. 25 ss.

[3] Inoltre, si tenga presente che è stato avviato un complesso negoziato, volto a modificare il quadro normativo in materia attraverso l’adozione di un nuovo Regolamento. Si veda al riguardo il Regolamento UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici che modifica il regolamento UE n. 625/2017 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga il regolamento CE n. 834/2007 del Consiglio.

[4] In Italia, tale autorità coincide con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

[5] Così S. Masini, Corso di Diritto Alimentare, IV ed., Giuffrè Editore, Milano 2018, p. 386.

[6] La legislazione penale speciale, inoltre, contiene norme sulla prevenzione e repressione delle sofisticazioni alimentari, che si differenziano dai casi di adulterazione perché il carattere fraudolento di quest’ultime consiste nel fare apparire normale e non migliore, come accade invece con le sofisticazioni, la sostanza viziata.

[7] In questo senso Cass. pen. Sez. III, n. 50745/2016, in relazione alla messa in vendita di formaggio tipo pecorino con una percentuale di latte vaccino superiore a quella tollerata.

[8] Così G. Pica, voce Illeciti alimentari, in Enciclopedia del diritto, Giuffrè, Milano 2002, p. 492.

[9] La differenza risiede nel fatto che un prodotto agricolo, sottoposto a un processo comunemente denominato “trasformazione agroalimentare”, ottiene un valore aggiunto, che ne consente l’utilizzo in forme e condizioni differenti rispetto a quelle originarie al momento della raccolta.

[10] L’art. 4, comma 49 della legge n. 350 del 2003 recita: “L’importazione e l’esportazione a fini di commercializzazione ovvero la commercializzazione di prodotti recanti false o fallaci indicazioni di provenienza costituisce reato ed è punita ai sensi dell’articolo 517 del codice penale. Costituisce falsa indicazione la stampigliatura “made in Italy” su prodotti e merci non originari dall’Italia   ai   sensi   della   normativa   europea sull’origine; costituisce fallace indicazione, anche qualora sia indicata l’origine e la provenienza estera dei prodotti o delle merci, l’uso di segni, figure, o quant’altro possa indurre il consumatore a ritenere che il prodotto o la merce sia di origine italiana. Le fattispecie sono commesse sin dalla presentazione dei prodotti o delle merci in dogana per l’immissione in consumo o in libera pratica e sino alla vendita al dettaglio.  La fallace indicazione delle merci può essere sanata sul piano amministrativo con l’asportazione a cura ed a spese del contravventore dei segni o delle figure o di quant’altro induca a ritenere che si tratti di un prodotto di origine italiana. La falsa indicazione sull’origine o sulla provenienza di prodotti o merci può essere   sanata   sul   piano   amministrativo   attraverso l’esatta indicazione dell’origine o l’asportazione della stampigliatura “made in Italy“.