Natura, causa ed effetti degli accordi di programma fra PPAA

Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza 9 marzo 2021, n. 1948, ha affrontato la delicata linea di confine tra contratti, espressione del potere negoziale esercitato dalla pubblica amministrazione quale soggetto di diritto ed in condizione di sostanziale parità con il privato, e accordi, in particolare gli accordi di programma stipulati fra enti pubblici ai sensi dell’art. 34 t.u. enti locali (d.lgs. n. 267/2000).

La questione di diritto è sorta nell’ambito della sottoscrizione del Protocollo d’Intesa tra la Regione Piemonte ed il Comune di Stresa nel 2004 al fine di realizzare un sistema integrato di interventi di restauro e di recupero dei beni immobili componenti “Villa La Palazzola” funzionali ad avviare iniziative culturali, ricreative e turistiche di interesse generale. Tra la sottoscrizione dell’accordo e l’esecuzione nonché il completamento dei lavori intercorse una grave crisi finanziaria (negli anni 2010-2013) che comportò la cosiddetta “spending review”, avviata a partire dal d. l. n. 78/2010, con cui vennero drasticamente ridotti i trasferimenti erariali in favore delle Regioni e vennero imposti obblighi di contrazione della spesa. Per tali motivi, la Regione chiese la sospensione dell’accordo in questione per le gravi difficoltà economiche sopravvenute.

La giustizia amministrativa ha, pertanto, dovuto affrontare il quesito di diritto riguardante la natura dell’accordo siglato dai due enti pubblici territoriali: se, infatti, l’accordo fosse inquadrabile nella categoria dei contratti, quali modalità di esercizio bilaterale e paritetico del potere negoziale, ad esso sarebbe applicabile integralmente la disciplina civilistica in tema di obbligazioni e contratti, salvo eccezioni ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, l. n. 241/1990. Nello specifico, la Regione sarebbe responsabile per inadempimento ai sensi degli artt. 1218 c.c. e 1453 c.c. Pertanto, il Comune potrebbe richiedere l’esatto adempimento degli obblighi discendenti dal Protocollo di Intesa oppure la risoluzione contrattuale oltre che il risarcimento del danno.

Diversamente, qualificando il Protocollo d’Intesa quale accordo ai sensi degli artt. 11 e 15 della L. n. 241/1990 ovvero come esercizio di potestà pubblica preordinato al perseguimento di interessi generali, sebbene nell’ambito di un modulo procedimentale proteso alla ricerca del consenso del privato (o di altro ente pubblico), si applicherebbero soltanto “i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili” (art. 11, comma 2). Alla Regione, pertanto, non sarebbe imputabile l’inadempimento delle obbligazioni discendenti dall’accordo bensì sarebbe esperibile il rimedio di cui all’art. 1463 c.c.: risoluzione per impossibilità sopravvenuta della prestazione non imputabile alla Regione per la grave crisi finanziaria e gli stringenti vincoli di bilancio imposti.

Il Consiglio di Stato ha aderito alla seconda ricostruzione qualificando l’Intesa di Protocollo quale species della categoria generale degli accordi, ai sensi dell’art. 11 della legge sul procedimento amministrativo. Il Supremo Consesso ha valorizzato per l’individuazione della natura giuridica dell’intesa la spendita del potere amministrativo e la preordinazione del medesimo al perseguimento dell’interesse pubblico primario allo sfruttamento del complesso immobiliare per finalità culturali, ricreative e turistiche di comune apprezzamento. Con maggior analiticità, il Consiglio di Stato ha ricondotto l’accordo nell’ambito dell’art. 15 (l. n. 241/1990) essendo intercorso tra pubbliche amministrazioni. La disposizione richiamata consiste in una norma in bianco poiché è riempita di contenuto dalle discipline settoriali regolanti le diverse tipologie di accordi che gli enti pubblici possono concludere. Tra queste, l’Intesa di Protocollo rientra negli accordi di programma ex art. 34 d.lgs. n. 267/2000 che costituisce una specie della generale categoria degli accordi. Alla luce di ciò, trova applicazione il T.U. degli Enti Locali per quanto concerne le modalità di formazione dell’accordo, gli effetti, gli organi di vigilanza e la possibilità di risolvere le controversie insorte a mezzo di arbitri. Per quanto non espressamente regolato dalla disciplina settoriale trova, invece, applicazione la disciplina generale sugli accordi e soltanto i principi civilistici in tema di obbligazioni e contratto.

La funzionalizzazione dell’attività delle PPAA al perseguimento dell’interesse pubblico ne permea l’oggetto (pubblico), la causa nonché gli effetti. Le sopravvenienze di fatto e di diritto incidono sulle scelte delle amministrazioni che necessariamente e doverosamente sono tenute a modificare i termini dell’accordo per la cura del pubblico interesse. Nel caso di specie, la grave crisi finanziaria, le misure della “spending review” adottate in coordinamento con le misure di “austerity” promosse a livello sovranazionale, i vincoli stringenti di bilancio e di contenimento della spesa configurano ad avviso del Supremo Consesso Amministrativo delle sopravvenienze tali da giustificare la richiesta di sospensione e risoluzione dell’accordo.

Conclusivamente, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso incidentale proposto dalla Regione Piemonte e respinto l’appello del Comune di Stresa qualificando l’Intesa di Protocollo quale accordo tra PPAA e non come un contratto di diritto privato. Pertanto, ha escluso la sussistenza di una responsabilità da inadempimento delle obbligazioni della Regione ai sensi degli artt. 1218 c.c. e 1453 c.c. e la risarcibilità del danno ed ha, invece, statuito l’esperimento del rimedio della risoluzione per impossibilità sopravvenuta della prestazione non imputabile al debitore ai sensi dell’art. 1463 c.c.

Il potere esercitato dall’ente pubblico, sebbene non sia espressione di un potere iure imperii, unilaterale e promanante dalla PA quale autorità, è comunque funzionalizzato alla miglior cura dell’interesse pubblico primario. Interesse che obbliga l’Amministrazione a tener conto delle sopravvenienze negative di carattere finanziario dovute alle manovre di austerità fiscale (il cosiddetto patto di stabilità) e che la legittima a richiedere la sospensione e la risoluzione del rapporto obbligatorio senza addebito alla Regione Piemonte della responsabilità da inadempimento.