Omessa risoluzione dei contratti a tempo determinato ex art. 110, c. 4, T.U.E.L.

La sentenza n. 875/2021 pronunciata dalla Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana della Corte dei conti, depositata in data 29 luglio 2021, ha affrontato la questione concernente l’omessa risoluzione dei contratti a tempo determinato ex art. 110, c. IV, T.U.E.L. stipulati per la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici[1], in seguito alla dichiarazione di dissesto finanziario avvenuta con deliberazione del Consiglio Comunale.

Di recente, al riguardo, la Sezione Regionale di Controllo per la Puglia ha adottato la deliberazione n. 51/2021/PAR in merito a una richiesta di parere ex art. 7, c. VIII della l. 5.6.2003, n. 131 con riferimento all’ambito di applicazione dell’art. 20 del d.lgs. 75/2017 (norma espressamente finalizzata a stabilizzare i contratti di lavoro a tempo determinato all’interno delle pubbliche amministrazioni), nonché in ordine alla disciplina e alle concrete modalità di stipula dei contratti ex art. 110 del d.lgs. 267/2000. In particolare, l’Ente chiedeva di sapere se fosse possibile attivare la procedura di stabilizzazione per gli operatori che avessero svolto l’attività lavorativa presso il medesimo comune con la tipologia contrattuale ex art. 110 d.lgs. n. 267/2000 e contratti con partita iva, nonché sapere se i contratti ex art. 110 del d.lgs. n. 267/2000 dovessero avere una durata minima a prescindere dalla scadenza naturale del mandato del sindaco e se fosse possibile la sottoscrizione di n. 3 contratti ai sensi del citato articolo, nell’arco di tre anni con la stessa amministrazione e con lo stesso dipendente. Nel rispondere ai quesiti posti, la Corte dei conti ha rammentato la temporaneità di tale tipologia di contratto, funzionale al soddisfacimento di esigenze di natura transitoria al conseguimento di obiettivi e progetti specifici.  Ed invero nella deliberazione menzionata si legge che il contratto a tempo determinato ex art. 110 TUEL ha carattere eccezionale, limitato nel tempo e non può pertanto essere suscettibile di stabilizzazione (Sezione regionale di controllo per il Molise n. 131/PAR/2013). In senso conforme al su richiamato orientamento giurisprudenziale, si era espresso, altresì, il Dipartimento della Funzione pubblica, con risoluzione n. 14/2007, il quale aveva osservato che il contratto ex art. 110 TUEL risultasse escluso dal processo di stabilizzazione, essendo legato da un particolare rapporto di tipo fiduciario con l’organo di vertice assegnatario dell’incarico.

L’incarico è quindi destinato ad esaurirsi con la scadenza del mandato politico, essendo per sua natura un contratto caratterizzato dalla temporaneità (cfr. risoluzione Dipartimento della Funzione pubblica n. 14/2007).

Ancora, nella sentenza n. 2479 del 1 marzo 2021, il Tar Lazio ha annullato la procedura selettiva indetta da un’Amministrazione per l’affidamento a soggetti esterni di incarichi dirigenziali, sulla scorta dell’assunto che la ricerca all’esterno di professionalità debba seguire alla verifica del possesso dei requisiti richiesti in capo a soggetti già appartenenti ai ruoli dell’Amministrazione.

Contra alle previsioni di legge, il sindaco nei cui confronti è stata emessa la sentenza n. 875/2021, prorogava gli incarichi già esistenti al momento della dichiarazione di dissesto e di fronte alla mancata esecuzione dei provvedimenti di proroga, con apposito ordine di servizio, ordinava al responsabile dei servizi finanziari esonerandolo da responsabilità al riguardo, di attestare la copertura finanziaria delle determinazioni e contestualmente ordinava al segretario comunale, al vicesegretario, ai funzionari di posizione organizzativa, esonerandoli da responsabilità, di riconoscerne l’efficacia. Nonostante lo stesso Ministero dell’Interno a fronte di specifica istanza del sindaco, rappresentasse la natura imperativa della norma che comportava l’impossibilità di deroghe all’art. 110 c. IV T.U.E.L., i contratti non venivano risolti.

Di talché secondo l’impostazione della Procura contabile, i compensi, al lordo, corrisposti ai professionisti esterni costituiscono danno erariale, perché il comune per effetto delle determine, ha sostenuto spese in violazione dell’art. 110 c. IV T.U.E.L..

L’accurata e dettagliata istruttoria avviata dalla Procura contabile ha evidenziato la consapevole violazione della norma de qua da parte del sindaco.

A fronte delle censure mosse, anche alla luce di dipendenti di cui disponeva il comune, che avrebbero potuto essere destinati all’assolvimento delle necessarie funzioni direttive, il sindaco oltre a contestarne le tesi, ribadiva la legittimità della prosecuzione degli incarichi ex art. 110 TUEL, in quanto indispensabili per la collettività.

L’orientamento giurisprudenziale della Corte dei conti è costante nell’evidenziare che quando il legislatore pone agli amministratori pubblici determinati vincoli di spesa, ritenendo implicitamente non utili le spese che non rispettino i limiti da esso posti, sia sufficiente che la spesa si effettui contra legem, perché si realizzi il danno.

Rationes di tale assunto sono la garanzia dell’interesse alla corretta e oculata allocazione delle risorse e il presidio degli equilibri di finanza pubblica. Il rispetto delle limitazioni è presupposto di legittimità della spesa sostenuta e i vizi dei provvedimenti assunti in loro violazione si riverberano sugli effetti economici prodotti dagli stessi provvedimenti.

Con la sentenza in commento, il Collegio osserva che il tenore letterale univoco della disposizione, non consenta deroghe o eccezioni. In una situazione critica come quella del dissesto dell’ente locale, la risoluzione dei contratti persegue la finalità di evitare l’ulteriore deterioramento del quadro economico-finanziario dell’ente locale.

È prevista la risoluzione di diritto dei contratti de quibus, conseguendo a ciò l’illegittimità della condotta del sindaco.

La sussistenza dell’elemento soggettivo nel caso di specie è corroborata dagli avvertimenti ripetuti e dettagliati ad opera del segretario generale prima e dei funzionari dopo. La responsabilità di questi ultimi viene esclusa dal Collegio proprio sulla scorta dell’art. 17 DPr 3/1957 il quale statuisce che “l’impiegato, al quale, dal proprio superiore, venga impartito un ordine che egli ritenga palesemente illegittimo, deve farne rimostranza allo stesso superiore, dichiarandone le ragioni. Se l’ordine è rinnovato per iscritto, l’impiegato ha il dovere di darvi esecuzione. L’impiegato non deve comunque eseguire l’ordine del superiore quando l’atto sia vietato dalla legge penale”.

A fronte della ricostruzione fattuale e giuridica della vicenda viene affermata l’esclusiva responsabilità erariale a titolo di dolo, del sindaco che disponeva la prosecuzione degli incarichi ex art. 110 T.U.E.L. benché il Consiglio comunale avesse dichiarato il dissesto.

Il danno erariale è stato quantificato nella misura dei compensi professionali percepiti dai soggetti esterni, senza compensazione alcuna con asseriti vantaggi della collettività. Questi esborsi sarebbero infatti stati evitati qualora le funzioni loro demandate fossero state correttamente assegnate ai dipendenti del Comune idonei e titolati a svolgerle.

[1]Ex art. 110 T.U.E.L.: Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato. Per i posti di qualifica dirigenziale, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità. Fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico.

Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell’area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all’interno dell’ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell’area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell’ente arrotondando il prodotto all’unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità.

I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l’eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell’ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale.

Il contratto a tempo determinato è risolto di diritto nel caso in cui l’ente locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie.

Per il periodo di durata degli incarichi di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo nonché dell’incarico di cui all’articolo 108, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell’anzianità di servizio.

Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità.

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Veronica Ribbeni

Nel curriculum vitae et studiorum figurano, tra le altre esperienze formative e professionali, l'abilitazione e il pregresso esercizio della professione forense per numerosi anni, il Percorso Formativo Multidisciplinare per Avvocati per il conseguimento di uno specifico profilo professionale nelle materie attinenti a tutte le forma di violenza contro le donne organizzato dalla Fondazione dell’Avvocatura Italiana, al fine di promuovere l’attuazione del Protocollo di Intesa siglato con il Dipartimento per le Pari Opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri; il superamento dell'esame finale con lode del Master di I livello in scienze investigative, forensi, sociologiche e criminologiche presso l’Università degli Studi di Palermo - dipartimento di discipline processualpenalistiche. Autrice del manuale "Atti persecutori: ipotesi di reato" Mjm Editore Srl e dell'e-book "Difendersi in Internet" http://www.difesaconsumatori.com/ component/dms/view_document/3-difendersi-in-internet?Itemid=113

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