Opere di interesse strategico nazionale e conservazione degli habitat naturali e della flora e fauna selvatici

La Corte di Giustizia dell’UE, Sezione VI, si è pronunciata con la sentenza 16 luglio 2020, C- 411/19, nel giudizio instaurato dalla WWF Italia Onlus contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, sulla questione pregiudiziale – sollevata dal T.A.R. Lazio con ordinanza del 16 gennaio 2019 – di compatibilità della normativa nazionale in materia di procedimenti ambientali con il diritto europeo che disciplina la conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.

L’intervento ermeneutico della giurisprudenza sovranazionale è stato sollecitato dalla vicenda che si è originata in seguito alla approvazione del progetto preliminare dei lavori per la realizzazione della strada statale n. 675, funzionale al collegamento del porto di Civitavecchia con l’autostrada A-1 Milano – Napoli. La realizzazione di tale opera di interesse nazionale strategico era stata inizialmente approvata dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nel 2004 sulla base di un progetto definito “tracciato viola“, giudicato compatibile con l’ambiente anche dal C.I.P.E. nel 2011. Tuttavia, il nodo problematico è sorto con il deposito di un progetto alternativo, detto “tracciato verde“, da parte dell’A.N.A.S., incaricata della realizzazione dell’opera stradale, che è stato oggetto di un parere negativo, dunque, di non compatibilità ambientale, espresso dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.

In particolare, le ragioni economiche sottese alla presentazione del progetto alternativo, risparmio di spesa a fronte degli elevati costi per la realizzazione del tracciato viola, non sono state considerate giustificatrici di una deminutio di tutela dell’ambiente per due ordini di motivi. Il primo è stato ravvisato nella possibilità di conseguire un risparmio di costi attraverso uno strumento alternativo e più compatibile con l’interesse generale di tutela degli habitat naturali ovvero con la suddivisione in due tratte del tracciato viola, approvato dal Ministero e dal C.I.P.E. Il secondo motivo riguardava il contenuto del progetto che non conteneva uno studio approfondito sulla incidenza ambientale effettiva dell’opera che avrebbe insistito su un sito di importanza europea, facente parte della rete Natura 2000. Nonostante il parere negativo, il procedimento amministrativo è proseguito ai sensi dell’art. 183, comma 6, D.Lgsl. 163/2006 (abrogato dall’art. 217 del nuovo codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 50/2016), e culminato con l’adozione della delibera 1 dicembre 2017 adottata dal Consiglio dei Ministri. Il provvedimento amministrativo di compatibilità ambientale è stato motivato sulla base dell’interesse pubblico prioritario al completamento di una strada statale dal carattere strategico e facente parte della rete trans-europea TEN-T, ed è stato poi approvato con delibera del C.I.P.E. del 28 febbraio 2018.

Tali delibere sono state impugnate da diverse associazioni ambientaliste, tra cui WWF Italia Onlus, portatrici dell’interesse collettivo alla tutela degli ecosistemi protetti a livello nazionale ed europeo, tenuto conto del parere negativo espresso dal Ministero dell’Ambiente non solo sul tracciato verde ma anche sulle intenzioni espresse dal Consiglio dei Ministri di autorizzare la presentazione di misure di mitigazione e compensazione degli effetti negativi dell’opera e di puntualizzazioni dello studio sulla incidenza ambientale dopo la valutazione ambientale negativa, in sede di approvazione definitiva. Il Ministero aveva, difatti, già esternato l’impossibilità di mitigare e rimuovere gli effetti nocivi derivanti dalla realizzazione della strada statale secondo il tracciato verde.

La normativa europea interessata dalla questione nazionale è costituita dalla direttiva habitat, 92/43/CEE, e dalla direttiva 2009/147/CE. In particolare gli artt. 1, lett. l) e 6 della dir. habitat contengono rispettivamente la nozione di zona speciale di conservazione e gli strumenti di tutela. La zona speciale di conservazione consiste in un sito di importanza comunitaria designato dagli Stati membri con atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale. L’art. 6, paragrafo 2, della medesima direttiva impone agli Stati membri l’obbligo di salvaguardare tali zone speciali di conservazione con misure nazionali idonee ad evitare il degrado degli habitat protetti e la perturbazione delle specie ivi stanziate; ed il correlato obbligo di approvare solo in corrispondenza di tali condizioni piani o progetti non direttamente connessi o necessari alla gestione del sito. In particolare, il successivo paragrafo 3 impone lo svolgimento di una procedura di autorizzazione del progetto incentrata sulla valutazione preventiva dell’incidenza ambientale dell’opera sull’habitat protetto. Nel caso in cui la valutazione del progetto sia negativa, la normativa europea non preclude in assoluto la realizzazione dell’opera bensì per motivi di interesse generale può esserne autorizzata l’esecuzione solo nel caso di misure compensative che siano state già presentante congiuntamente al piano, adeguatamente valutate e giudicate idonee a garantire la tutela di Natura 2000 (paragrafo 4).

Premesso che la costruzione della strada statale inciderebbe sulla zona “Fiume Mignone”, designata come zona speciale di conservazione con decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del 6 dicembre 2016, è stata sottoposta alla cognizione della Corte di Giustizia UE la compatibilità del procedimento nazionale di impatto ambientale, in particolare dell’art. 183, comma 6, del D.Lgs. 163/2006, con il diritto europeo.

La Corte di Giustizia dell’UE ha affermato in via generale  che il diritto europeo, sub specie la direttiva habitat, non osta ad una normativa nazionale che consenta, per motivi di interesse generale e nonostante l’intervenire di un parere negativo di compatibilità ambientale, la prosecuzione di un procedimento autorizzatorio di un piano od un progetto che abbia incidenza su una zona speciale di conservazione seppure gli effetti negativi non possano essere mitigati, a meno che non sussista una soluzione alternativa che comporti meno conseguenze nocive per gli habitat naturali che sia rimessa al vaglio del giudice.

La Corte sovranazionale, tuttavia, contesta le modalità operative con cui il Consiglio dei Ministri, nell’ambito del procedimento amministrativo di impatto ambientale, sia pervenuto all’approvazione definitiva del progetto. La direttiva habitat, infatti, prescrive che il progetto o piano presentato debba già contenere uno studio completo, puntuale, chiaro, preciso e dettagliato sugli effetti ambientali nocivi e debba annoverare le misure di mitigazione e compensative che si intenda adottare. Pertanto, le misure compensative non possono essere presentate ex post, in un momento successivo alla valutazione del progetto. Per tali motivi, il diritto europeo osta ad una normativa nazionale la quale consenta che detto piano o progetto, dopo la sua valutazione negativa ai sensi del paragrafo 3 e prima della approvazione del piano definitivo ex art. 4 della direttiva habitat, possa essere completato con misure di mitigazione. Ex adverso, la normativa europea non osta ad una normativa nazionale che consenta la valutazione ex ante delle misure di mitigazione, nella stessa fase dedicata all’esame del progetto. La ratio legis è stata individuata dalla Corte nella necessità di pervenire ad una chiara ed omnicomprensiva ricostruzione della effettiva incidenza ambientale dell’opera che si intenda realizzare, in modo tale che venga autorizzata o meno senza incognite future. La integrazione ex post del piano, viceversa, non consente di analizzare tutti i risvolti positivi o negativi della infrastruttura. Applicando l’obiter dictum al procedimento nazionale di impatto ambientale, il diritto UE consente al soggetto proponente di predisporre uno studio di incidenza dell’opera sulla zona speciale di conservazione, che ricade tra le aree di rilevanza europea per la tutela di habitat naturali e seminaturali, della flora e della fauna selvatiche. Ciò che, invece, il diritto europeo non consente agli Stati membri è di introdurre una normativa che consenta al soggetto proponente di presentare osservazioni, prescrizioni, raccomandazioni paesaggistico- ambientali in sede di progetto definitivo, dopo il parere negativo reso dalla autorità competente.Pertanto, in tale specifica circostanza l’unica modalità conforme alle direttive europee per introdurre misure di mitigazione è l’avvio di un nuovo procedimento di valutazione ambientale, in cui all’autorità amministrativa competente venga sottoposto un quadro completo di documenti, comprensivo del progetto, dello studio di incidenza ambientale e delle misure compensative.

Conclusivamente, La Corte di Giustizia UE ha affermato che il diritto europeo osta ad una normativa nazionale che affidi ad un’altra autorità (Consiglio dei Ministri, a fronte di un parere negativo di compatibilità ambientale espresso dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, approvato dal CIPE) la valutazione di incidenza di un piano o progetto che insista su una zona speciale di conservazione, con allegazione delle misure di mitigazione nel progetto definitivo. Rimane, perciò, unicamente percorribile l’avvio di un nuovo procedimento di impatto ambientale che investa l’autorità amministrativa procedente della valutazione del progetto, dello studio di incidenza e delle misure di mitigazione, da analizzare anche alla luce dell’interesse pubblico rilevante alla realizzazione di un’opera di interesse strategico nazionale.