PNRR: controllo concomitante e ruolo svolto dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione

Dibattito sul controllo concomitante e ruolo svolto dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione nell’ambito del sindacato sulle gestioni attuative del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza

Sommario: 1. Premesse – 2. Origini della Corte dei conti –  3. Natura del controllo successivo sulla gestione – 4. Funzioni della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato – 5. Attività procedimentale della Sezione centrale di controllo sulla gestione – 6. Misure conseguenti agli esiti dell’attività di controllo sulla gestione – 7. L’iter procedurale per la redazione delle delibere e dei rapporti semplificati – 8. Collegio del controllo concomitante presso la Corte dei conti – 9. Conclusioni

1. Premesse

Nel dibattito che si è sviluppato, e per certi versi “acceso”, intorno al controllo concomitante, esercitato dalla Corte dei conti nell’ambito degli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale, sono emerse posizioni contrastanti tra il Governo e la Magistratura contabile in ordine alla necessaria sopravvivenza o meno di tale strumento di controllo, la cui colpa risiederebbe nell’andare ad impattare in modo troppo incisivo, rallentandone l’esecuzione, sugli interventi sottesi al PNRR, sovrapponendosi quasi ai controlli di competenza della Commissione europea.

Il presupposto della polemica va rinvenuto nell’adozione da parte del nuovo Collegio del controllo concomitante della Corte dei conti sia della delibera n. 17/2023[1], nella quale si rivendica la presenza di gravi irregolarità gestionali a carico dell’Amministrazione controllata suscettibili di dar luogo a responsabilità dirigenziale, sia della delibera n. 18/2023[2], pubblicata nello stesso giorno, in cui si lamenta il mancato conseguimento di uno degli obiettivi intermedi nazionali, circa un altro progetto del Piano di ripresa e resilienza in materia di infrastrutture di ricarica elettrica. Tale ritardo che ha caratterizzato la gestione del progetto, secondo i giudici contabili, in vista della Milestone ITA (emissione avviso pubblico), ancora non raggiunta, sarebbero “sintomatici di una difettosa programmazione dei tempi di attuazione della misura di riferimento, che pone in serio dubbio il raggiungimento della Milestone UE”.

L’operato del Collegio del controllo concomitante, in tal modo, ha provocato la reazione del Governo, che probabilmente, visto il delicato momento che stava vivendo legato alla verifica dell’attuazione del PNRR attenzionato a livello europeo, ha manifestato un certo fastidio invocando “un approccio più costruttivo» da parte della magistratura contabile. La Magistratura contabile, di contro, ha rivendicato le proprie prerogative asserendo con vigore che l’intenzione del Governo di procedere all’abolizione dei controlli in itinere su attività specificamente volte al rilancio dell’economia andrebbe ad “indebolire i presidi di legalità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa».

L’epilogo di tale disputa ha visto l’eliminazione del controllo concomitante solamente sull’attuazione del PNRR attraverso un emendamento del Governo inserito all’art. 1 del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 44/2023[3] (c.d. decreto Pubblica Amministrazione), nell’ambito del quale è stato allo stesso tempo prorogato lo scudo erariale, già oggetto di proroga con il governo Draghi.

A tal proposito, nell’ambito delle vivaci polemiche che ne sono scaturite, sono state di sovente diffuse informazioni inesatte che hanno generato confusione circa le modalità di utilizzo dello stesso controllo concomitante, nello specifico, e del controllo sulla gestione, in generale. In verità in tale diatriba, ormai sfumata, si sono cimentati illustri operatori del diritto e della politica che non hanno contribuito, però, a sedere gli animi e che nel supportare le loro tesi hanno finito per sconfinare in problematiche legate ad altri temi, come quello dello scudo erariale o del controllo preventivo, quest’ultimo più volte erroneamente associato al controllo concomitante.

Pertanto, il presente contributo, al fine di dipanare i vari dubbi in materia, e a prescindere dalle varie rivendicazioni delle parti coinvolte, si propone di esaminare in modo dettagliato le principali caratteristiche afferenti la natura e il funzionamento sia del controllo concomitante che del controllo sulla gestione espletati dalla Corte dei conti. Ciò, anche al fine di metterne in luce i pregi delle funzioni ad esse intestate, volte sempre a tutelare gli interessi della collettività nazionale.

2. Origini della Corte dei conti

Prima di procedere alla disamina delle attribuzioni della Corte dei conti di che trattasi, appare utile rievocare brevemente le radici storiche dell’Istituto stesso. Di fatti, le fondamentali funzioni di controllo e di giurisdizione intestate oggi alla Corte dei conti, quale organo la cui istituzione è frutto dell’opera di una mente illuminata come quella del conte Camillo Benso di Cavour, che, sin dal 1852, intuì la necessità di organizzare una Corte dei conti italiana che rispondesse ai concetti costituzionali del Nuovo Regno, poggiano su vicende storiche antiche e complesse.

Innegabile constatare che l’organizzazione del sindacato finanziario sull’attività statale ha origini remote e la necessità di un supremo organismo di vigilanza e di controllo sulle pubbliche entrate e sulle pubbliche spese è stata da sempre avvertita in ogni epoca storica.

Giova ricordare che nel discorso inaugurale della Corte dei conti postunitaria, che iniziò a operare il 1° ottobre 1862, Quintino Sella[4], allora Ministro delle Finanze, rivolgendosi ai magistrati, pronunciò solennemente che: «È vostro compito il vegliare a che il Potere esecutivo non mai violi la legge; ed ove un fatto avvenga, il quale al vostro alto discernimento paia ad essa contrario, è vostro debito il darne contezza al Parlamento»; inoltre, «La creazione di questa Corte [….] inizia quella unità di legislazione civile che giova ad eguagliare le condizioni dei cittadini, qualunque sia la parte d’Italia ove ebbero nascimento o tengono dimora»

Il lungo processo evolutivo che ha accompagnato le modifiche che hanno interessato le attribuzioni della Corte dei conti nella duplice veste di Istituzione di controllo e di Giudice nelle materie di contabilità pubblica ha portato sempre più l’Istituto a svolgere un ruolo primario e di cerniera nell’ambito dell’ordinamento. La sua attuale configurazione, infatti, prende le mosse dalla presentazione alla Camera subalpina, ad opera del Cavour, del progetto di legge sull’Ordinamento dell’amministrazione centrale, della contabilità generale e della Corte dei conti. Da cui il celebre monito pronunciato nella relazione di presentazione secondo cui “…è assoluta necessità di concentrare il controllo preventivo e consuntivo in un magistrato inamovibile”.

L’Istituto fin dalla sua nascita divenne organo deputato ad assumere le vesti di vigile custode delle leggi di spesa e di giudice dei conti soggetto solamente alla legge; lo stesso rappresentava il risultato della trasformazione della Camera dei Conti del Piemonte con contestuale abolizione delle magistrature di controllo degli Stati preunitari esistenti ed attive nelle sedi di Torino, Firenze, Napoli e Palermo.

In merito alla legge istitutiva italiana del 14 agosto del 1862, n. 800 si devono rievocare le sue connotazioni fortemente distintive; di fatti, trattasi di una legge caratterizzata da una notevole estensione, e che andava a toccare tutti gli atti del potere esecutivo, inclusivi anche dei decreti reali, finendo poi per annettere i conti consuntivi dei Ministri, sui quali la Corte dei conti riferiva ogni anno in modo esauriente al Parlamento nazionale. Tale legge, di talché, rappresentò per lungo tempo, in modo pieno e soddisfacente, i bisogni della Pubblica Amministrazione senza la necessità di apportare alla stessa sostanziali e radicali modifiche. Venne, pertanto, considerata come una delle più perfette ed armoniche di tutto il nuovo Regno.

La legge istitutiva presentava un corpus di controlli, la cui declinazione si rinveniva in due rami fondamentali operativi, uno afferente al controllo in senso stretto, comprensivo sia del controllo preventivo di legittimità ai sensi dell’art. 13 della legge di cui trattasi, sia del controllo consuntivo sulla gestione disciplinato dagli artt. 28 e seguenti. La seconda tipologia di controlli afferiva il genus del controllo giurisdizionale, volto all’accertamento della responsabilità contabile e regolato dall’art. 33.

La Corte dei conti nei suoi primi cinquanta anni di attività operò in un clima caratterizzato da una certa stabilità connessa al consolidamento nei regimi politici delle istituzioni liberali, unitamente ad una graduale evoluzione verso un sistema democratico; durante il regime fascista l’Istituto fu costretto a muoversi in un contesto fortemente caratterizzato da notevoli difficoltà legate allo svolgersi di numerosi conflitti bellici e fu investito da un processo di restaurazione voluto proprio dal Duce, il quale manifestò un’altissima considerazione per la delicata missione che tale Istituto era chiamato ad assolvere nella compagine dell’organismo statale ricostituito dal Regime.[5]

L’adozione della legge di contabilità generale dello Stato, del Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti e quello delle leggi comunali e provinciali, in vigore prima della Costituzione, confermano il doppio ruolo di funzioni riconosciuto alla Corte, delineando una prevalenza del controllo preventivo di legittimità su specifici atti.

In dottrina, di fatti, è stato osservato che “le funzioni di controllo svolte dalla Corte dei conti non vanno semplicemente ad affiancarsi alle funzioni giurisdizionali intestate alla stessa magistratura, in quanto, oltre a esserci importanti punti di contatto cui il nuovo codice di giustizia contabile ha dato particolare rilevanza, è ravvisabile una vera e propria comunanza di radici”[6].

Occorre ricordare, poi, che la nostra Carta costituzionale ha incardinato la Corte dei conti fra gli organismi a rilevanza costituzionale, agli artt. 100 e 103, in ossequio alle tradizionali funzioni ed alle più tangibili caratteristiche di questo Istituto, rappresentate dalle fondamentali funzioni del controllo e della giurisdizione. Di talché, con l’entrata in vigore della Costituzione rimasero immutate le preesistenti competenze giurisdizionali, lasciando allo stesso tempo al legislatore libertà di manovra in ordine alla possibilità di includere nell’ambito della giurisdizione contabile nuove materie, con particolare riguardo a quelle afferenti alla contabilità pubblica.

3. Natura del controllo successivo sulla gestione

Il controllo successivo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, consacrato dalla nostra Carta costituzionale all’art. 100, comma 2 della Costituzione, si è riempito di nuovo significato ad opera della legge n. 20 del 1994, rubricata “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”, la quale ha ridisegnato il ruolo della Corte dei conti, valorizzando una serie di principi.

Nell’ambito del controllo che qui ci interessa, la legge n. 20 ha ampliato la portata del precetto costituzionale, conferendo alla Corte dei conti un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, con lo scopo di accertare, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. Tali nuovi strumenti istruttori hanno consentito alla Corte di espletare i suoi controlli nei confronti di ogni apparato pubblico.

Di tutta evidenza le diversità esistenti rispetto al controllo preventivo sia dal punto di vista temporale che contenutistico, in quanto il controllo sulla gestione è volto a verificare il rispetto dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, anziché il rispetto da parte dell’amministrazione delle disposizioni di legge. Il suo sindacato si estrinseca, altresì, in un’attività di controllo in funzione propulsiva, in quanto finalizzata a generare l’esercizio del potere autocorrettivo da parte dell’amministrazione, “dovendosi escludere qualsiasi forma di compartecipazione all’esercizio del potere, sia qualsiasi presindacato sui danni erariali”.

La giurisprudenza ha posto in rilievo che trattasi di un “controllo di carattere empirico, ispirato, più che a precisi parametri normativi, a canoni di comune esperienza che trovano la loro razionalizzazione nelle conoscenze tecnico-scientifiche proprie delle varie discipline utilizzabili ai fini della valutazione dei risultati dell’azione amministrativa”. Carattere che esclude qualsiasi somiglianza del controllo sulla gestione con la funzione giurisdizionale della Corte.

In tale contesto, si deve necessariamente richiamare la disputa in merito alla compatibilità o meno di tale tipologia di controllo con l’autonomia che la Carta costituzionale riconosce alle Regioni, in ordine alla quale è intervenuta la Corte costituzionale, pronunciandosi con la famosa sentenza n. 29 del 1995 (12-27 gennaio 1995). Il dettame della pronuncia in parola evidenzia in modo netto la infondatezza delle questioni sollevate dalle Regioni ricorrenti, in quanto “muovono dall’erroneo presupposto interpretativo di considerare le previsioni costituzionali in materia di controlli sulle pubbliche amministrazioni come un sistema che delinea esaustivamente tutte le forme di controllo possibili e, in questo senso, come norme “tassative” che non permettono forme di controllo diverse o aggiuntive rispetto a quelle previste”. Di fatti i giudici costituzionali, nel ricostruire i sistemi di controlli previsti dalla Costituzione, sottolineano che danno per asseverata nelle loro decisioni in materia l’affermazione “secondo la quale l’insieme dei controlli previsti negli artt. 100, secondo comma, 125, primo comma, e 130 della Costituzione non preclude al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo diverse e ulteriori, purché per queste ultime sia rintracciabile in Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati”.

La Corte costituzionale, di talché, una volta provato il superamento del limite contenuto nell’art. 100 della Carta costituzionale, individua i principi del buon andamento dei pubblici uffici (art. 97), della responsabilità dei funzionari (art. 28), del tendenziale equilibrio di bilancio (art. 81) e del coordinamento dell’autonomia finanziaria delle Regioni con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni (art. 119) come parametri sufficienti al fine di introdurre “controlli, ulteriori rispetto al controllo, essenzialmente esterno, di legittimità [con la possibilità] di estendere tali forme ulteriori anche alle amministrazioni regionali”[7].

Nello specifico, la Corte costituzionale si premura di affermare che il conferimento alla Corte dei conti della funzione di controllo sulla gestione risponde non già “all’attribuzione di un potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni”, bensì rappresenta “la previsione di un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e, precisamente volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall’art. 97 Cost., quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza”.

Nella sentenza di che trattasi si precisa poi che il controllo di regolarità e legittimità contabile esercitato dalla Corte dei conti per prevenire squilibri di bilancio non impedisce alle autonomie speciale di istituire nuovi controlli sulla contabilità degli enti insistenti sul loro territorio e, più in generale, sulla finanza pubblica di interesse regionale[8]. Controlli questi espletati nell’interesse della Regione o della Provincia autonoma, diversamente da quelli attribuiti alla Corte dei conti, “strumentali al rispetto degli obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea in ordine alle politiche di bilancio”. [9]

Tratto rilevante di tale tipologia di controllo esterno, esercitabile successivamente all’esercizio dell’azione amministrativa, dunque ex post, si rinviene nel suo carattere “libero” quanto alle modalità del suo svolgimento, in quanto la citata legge n. 20 del 1994 non indica come debba essere esercitato il controllo sulla gestione, lasciando alla Corte dei conti l’enucleazione del metodo attraverso cui accertare “costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa”[10].

A tal proposito, a confutare ogni dubbio sorto in merito all’eventuale incostituzionalità nella libertà della Corte dei conti di individuare gli apparati da sottoporre a controllo sulla gestione e nell’individuazione dei relativi criteri di giudizio, in quanto andrebbero a ledere l’autonomia degli enti, interviene la Corte costituzionale che nella sentenza succitata (sent. n. 29 del 1995) precisa che l’attività di controllo non può essere ricondotta entro i confini di un modello unitario. Di fatti viene evidenziato che la previsione circa l’approvazione da parte della Corte dei conti dei programmi annuali di attività risponde all’esigenza di razionalizzare l’attività di controllo, visto che la Corte stessa non può esercitare il suo sindacato sulla generalità delle pubbliche amministrazioni, ma il suo operato deve necessariamente riguardare controlli a campione in quelle materie, settori e gestioni ritenuti cruciali.

Viene, altresì, sottolineato che nel predisporre annualmente i programmi di controllo viene maggiormente assicurato, “anche a garanzia dell’ente controllato, la razionalità e la trasparenza del proprio operato, oltreché l’intelligibilità dei risultati ottenuti”.

Si osserva infine che il contenuto di tale controllo non tipizzato e “aperto” è stato ampliato in virtù dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, nella parte in cui prevede che le Regioni possono “richiedere ulteriori forme di collaborazioni ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa”.

4. Funzioni della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato

La Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, deputata a svolgere la tipologia di controllo in esame, è presieduta da un Presidente, il quale si avvale dell’ausilio di un certo numero di magistrati assegnati dal Consiglio di presidenza.

La Sezione, dunque, esercita il controllo sulle gestioni delle amministrazioni centrali dello Stato nonché su quelle aventi sedi decentrate allorché la gestione stessa interessi più di una Regione o sia connessa a piani o programmi dello Stato o sia di straordinaria rilevanza per la finanza pubblica. Rientrano nell’ambito della sua sfera di controllo anche il sindacato su gestioni di Agenzie e Autorità indipendenti che abbiano incidenza sul bilancio dello Stato.

Rientra nella sfera di controllo della Sezione anche un’altra materia che negli ultimi anni è stata attenzionata, vista la particolare rilevanza che la stessa assume: trattasi della materia afferente i fondi di provenienza comunitaria che la legge 14 gennaio 1994 n. 20 ha previsto nell’ambito del controllo successivo sulla gestione della Corte dei conti.

In tale contesto la Corte dei conti controlla la gestione dei fondi strutturali comunitari, verificando l’utilizzazione dei finanziamenti di provenienza comunitaria e l’efficacia della loro gestione rispetto agli obiettivi posti dalla normativa comunitaria e nazionale.

La Corte può anche procedere alla verifica della consistenza e delle cause delle possibili frodi, nonché delle misure preventive e repressive adottate dalle amministrazioni pubbliche.

Nell’esercizio di questa funzione la Corte dei conti, altresì, collabora con la Corte dei conti europea e con gli altri istituti superiori di controllo europei e internazionali (OLAF) attraverso scambi di informazioni, valutazioni, dati ed altri elementi conoscitivi.

Nelle delibere di programmazione della sezione di controllo sulla gestione viene valorizzata la cooperazione, avviata negli ultimi anni, con la Sezione affari comunitari ed internazionali, che potrà focalizzarsi sul ruolo delle amministrazioni centrali nell’attuazione delle misure di ripresa economica.

Tale collaborazione, da coltivare ulteriormente, può condurre a risultati di notevole rilievo a livello internazionale, in ambiti sui quali si è concentrata l’attenzione della Corte dei conti europea, potendo, sul piano nazionale, realizzare un’analisi più approfondita, non condizionata dall’esigenza, tipica della Corte europea, di mantenersi su di un livello di possibile comparazione tra gli Stati. A tal proposito, il prodotto della collaborazione tra Sezione controllo sulla gestione e Sezione per gli affari comunitari e internazionali ha dato vita al Rapporto sul Joint audit sulla “Sudden pollution in Adriatic Sea”[11].

La Sezione espleta le sue funzioni operando in due collegi. Il primo collegio, secondo quanto disposto dal Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, “delibera sulle gestioni delle attività dei ministeri istituzionali ed economico-finanziari”. Il secondo collegio, invece, “delibera sulle gestioni delle attività infrastrutture ed assetto del territorio, dei servizi alla persona e dei beni culturali. Le gestioni statali non direttamente imputabili ai ministeri sono ripartite tra i collegi in relazione alla materia trattata” [12].

Nell’esercizio delle sue funzioni, il Presidente della Sezione può, con riguardo alla natura degli affari, convocare adunanze congiunte dei collegi. In tale ambito, ciascun magistrato è investito del ruolo di istruttore e di relatore delle indagini – a lui assegnate dal Presidente della Sezione – e previste dal programma di controllo.

Per quanto concerne la validità delle sedute, i collegi di cui sopra e l’adunanza congiunta, sempre ai sensi del citato regolamento delle funzioni di controllo, deliberano con un numero minimo di sette componenti nel primo caso e di undici nel secondo.

Il Presidente di sezione, inoltre, nell’espletamento delle sue funzioni cura, altresì, i necessari raccordi con quei Presidenti delle Sezioni regionali che manifestano interesse per quelle indagini delle amministrazioni dello Stato oggetto di controllo che presentano connessioni per materia.

Il Presidente della sezione di controllo si occupa, tra le sue varie attribuzioni, non solo del coordinamento dell’attività della sezione, emanando idonee istruzioni, ma distribuisce, altresì, le attività di controllo tra tutti i magistrati, provvedendo alla nomina dei magistrati istruttori e relatori assegnatari delle indagini e dei monitoraggi e vigilando sempre sull’operato di quest’ultimi.

Il Presidente della sezione di controllo risulta essere anche componente di diritto delle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti.

In ordine alle attribuzioni conferite al Presidente di sezione, lo stesso può presiedere anche un apposito collegio che svolge il controllo sulle entrate, incardinato in seno alla stessa sezione di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato. Tale Collegio può essere presieduto anche da un Consigliere o da un Presidente di sezione ivi assegnato anche in posizione aggiuntiva, dotato di comprovata esperienza professionale nello specifico settore e designato dal Consiglio di presidenza su proposta del Presidente della Corte. Il Presidente del collegio, infine, in quanto tale partecipa di diritto alle sedute delle Sezioni riunite.

Corre l’obbligo di evidenziare che nell’esercizio dei suoi compiti istituzionali il Presidente di sezione è affiancato da un altro magistrato con qualifica di Presidente aggiunto, la cui figura [13] è stata istituita presso le Sezioni della Corte dei conti ad opera dell’art. 23 del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, in forza del quale “Per il rafforzamento del presidio di legalità a tutela dell’intero sistema di finanza pubblica, alle sezioni della Corte dei conti, secondo la consistenza del rispettivo carico di  lavoro,  possono essere assegnati, con deliberazione del Consiglio di presidenza,  presidenti aggiunti o di coordinamento”.

A tal proposito, l’art. 34 della delibera del Consiglio di Presidenza n. 231 del 2019[14] prevede espressamente ai commi 1 e 2 che per le funzioni di controllo “il Presidente di sezione con funzioni di aggiunto, nell’ambito delle esigenze individuate con provvedimento organizzativo dal Presidente titolare e d’intesa con quest’ultimo, coadiuva il Presidente titolare nell’esercizio delle funzioni organizzative della Sezione, svolge in esclusiva le funzioni direttive in almeno un settore o ambito di competenza” definiti dal Presidente titolare d’intesa con il Presidente aggiunto, in base o alla tipologia del controllo. È stato, altresì, stabilito che “il Presidente titolare esercita le funzioni di coordinamento generale delle attività e dei servizi della Sezione, e, salvo delega, anche parziale, al Presidente aggiunto, quelle di comunicazione e di rappresentanza esterna della Sezione”.

Per quanto concerne i compiti organizzativi, il Presidente di sezione si avvale anche della collaborazione di un dirigente di seconda fascia, il quale espleta le sue funzioni di coordinamento del personale amministrativo assegnato all’Ufficio al fine di assicurarne l’ottimale utilizzazione.

5. Attività procedimentale della Sezione centrale di controllo sulla gestione

L’attività procedimentale di tale tipologia di controllo muove, come già esplicitato nel paragrafo precedente, dal principio della programmazione annuale di cui all’art. 3, comma 4 della legge n. 20 del 1994, ai sensi del quale “La Corte definisce annualmente i programmi e i  criteri  di  riferimento  del  controllo sulla base delle priorità previamente  deliberate  dalle  competenti Commissioni parlamentari a norma dei  rispettivi  regolamenti,  anche tenendo conto, ai fini di referto per il coordinamento del sistema di finanza pubblica, delle relazioni redatte dagli organi, collegiali  o monocratici, che esercitano funzioni  di  controllo  o  vigilanza  su amministrazioni, enti pubblici, autorità amministrative indipendenti o società a prevalente capitale pubblico”.

In ordine alle amministrazioni regionali il successivo comma 5 prescrive che il relativo controllo della gestione persegue gli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma.

Occorre precisare, altresì, che le attività indicate nel programma annuale della Sezione si collocano nel contesto coordinato dei controlli che la Corte, nelle sue molteplici articolazioni, si propone di sviluppare nello stesso anno, secondo le linee tracciate dalle Sezioni riunite con apposita deliberazione, che reca il quadro di riferimento programmatico e i criteri metodologici delle indagini di finanza pubblica e dei controlli che l’art. 100 della Costituzione assegna alla Corte dei conti.

A tal proposito, l’art. 5, comma 1 del Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti dispone espressamente che “Le sezioni riunite in sede di controllo definiscono, entro il 30 ottobre di ciascun anno, il quadro di riferimento programmatico, anche pluriennale, delle indagini di finanza pubblica e dei controlli sulla gestione e i relativi indirizzi di coordinamento e criteri metodologici di massima”, specificando ulteriormente che entro il 15 novembre programmano “indagini relative a più Sezioni, tenendo conto delle eventuali richieste formulate dal Parlamento e determinano, secondo criteri di prevalenza, la Sezione competente, ovvero definiscono le modalità della collaborazione operativa tra le Sezioni interessate. I programmi di indagine intersettoriale relativi ad analisi generali di finanza pubblica possono essere svolti direttamente dalle Sezioni Riunite anche in collaborazione con le Sezioni del controllo”.

Il comma 2, dell’art. 5 del citato Regolamento di controllo aggiunge che “Le sezioni centrali e regionali di controllo, previa analisi di fattibilità e nel rispetto di quanto disposto dal comma 1, deliberano i propri programmi di controllo entro il 30 novembre di ciascun anno. I programmi individuano anche metodologie di analisi sul funzionamento dei controlli interni ai sensi delle norme vigenti, al fine di verificarne l’azione e di trarre indirizzi per la successiva programmazione delle attività di controllo”.[15]

Pertanto, la delibera di programmazione annuale e relativa al contesto triennale circa il quadro programmatico dei controlli sulla gestione delle amministrazioni dello Stato contiene, come già detto in precedenza, sia il programma annuale e i criteri di riferimento delle attività che la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato si propone di svolgere nell’anno di riferimento, sia una serie di indicazioni circa temi e questioni che – per la rilevanza ad essi ascrivibile nell’evoluzione dei fenomeni gestionali – potranno richiedere, nel successivo triennio, la definizione di specifici oggetti e percorsi di indagine.

In tale contesto, si deve necessariamente citare la deliberazione della Sezione di controllo sulla gestione dell’11 luglio 2018, n. 12, che ha contribuito a descrivere compiutamente i principi che determinano le metodologie di programmazione ed esecuzione dei controlli sulla gestione, nonché di predisposizione delle relazioni. Tale documento, in estrema sintesi, ha codificato i metodi di lavoro che si sono sviluppati nel corso del periodo intercorrente dalla riforma dei controlli della Corte dei conti (1994) alla data di adozione della succitata deliberazione. Trattasi, dunque, di linee guida per l’esercizio del controllo sulla gestione, che offre sia agli operatori del diritto, sia agli utenti esterni un valido supporto per comprendere meglio le procedure di controllo della Sezione e le relative tecniche impiegate nella programmazione, nell’esecuzione delle indagini e nella redazione delle relazioni.

Nello specifico, nel capitolo primo delle linee guida in esame, viene evidenziato che il programma annuale deve essere coerente con quello pluriennale – il quale deve essere aggiornato annualmente, sulla base delle priorità e delle tematiche emerse nel corso dell’esercizio finanziario antecedente alla sua adozione – dell’esercizio di riferimento.

L’inserimento di un’indagine nella programmazione annuale presuppone uno studio di fattibilità e l’indicazione sintetica delle caratteristiche e delle metodologie di controllo da impiegare. A tale studio, negli ultimi anni, partecipano attivamente i funzionari di alta professionalità assegnati alle varie aree di indagini. Inoltre, i magistrati assegnati alla Sezione “operano secondo il programma annuale, dal quale possono temporaneamente discostarsi, per motivate ragioni, in relazione a situazioni e provvedimenti che richiedono tempestivi accertamenti e verifiche, concordando con il presidente opportune modalità di azione e informandone la Sezione”.

Il documento in esame si sofferma anche sull’attività di monitoraggio, oggetto di programmazione, attraverso la quale vengono rilevate, con cadenza periodica, i dati significativi circa l’evoluzione di fenomeni inerenti ad attività, gestioni, materie o settori di interesse della Sezione. A tal fine, “i monitoraggi utilizzano valori o indicatori che consentono di misurare e valutare, a intervalli regolari, l’andamento e le variazioni nel tempo dei fenomeni che vengono monitorati. Con la periodicità prevista per ciascun monitoraggio, viene elaborata una relazione che espone e commenta i dati raccolti”.

Ai fini dell’espletamento di tale attività di monitoraggio, che culmina in un’apposita relazione, il Presidente della sezione provvede a nominare un magistrato responsabile della conduzione dell’attività stessa e della redazione del provvedimento finale. Successivamente il magistrato istruttore segnala ai magistrati incaricati dei monitoraggi – i quali si avvalgono dell’ausilio di funzionari e impiegati amministrativi – le poste di bilancio e i fatti amministrativi, incidentalmente intercettati nel corso delle indagini di propria competenza, che presentano elementi di criticità. Tali magistrati, dunque, segnalano al magistrato istruttore i dati e le informazioni utili allo svolgimento delle indagini stesse.

Il capitolo secondo delle linee guida di che trattasi si premura di descrivere lo strumento del cronoprogramma, in virtù del quale i magistrati della sezione programmano l’attività di controllo secondo i principi di economicità, imparzialità e tempestività, a seguito dell’assegnazione agli stessi delle indagini con ordinanza adottata dal Presidente della sezione stessa.

Una volta elaborato il proprio cronoprogramma, necessario per scandire le tempistiche ai fini dell’elaborazione della relazione finale, ogni magistrato lo trasmette al Presidente della Sezione entro 30 giorni dall’assegnazione delle indagini. Il cronoprogramma rappresenta anche il mezzo attraverso il quale il Presidente di sezione può verificare che non si dilatino troppo i tempi di realizzazione di ciascuna indagine.

Nel documento viene altresì indicato che “Il cronoprogramma costituisce la base per l’attività del gruppo di revisione assegnato al magistrato per l’indagine, in modo da costituire punto di riferimento per le operazioni affidate a ciascun membro del gruppo”.

Per quanto concerne la tematica afferente le modalità e gli strumenti della fase istruttoria occorre innanzitutto precisare che i magistrati ricorrono al supporto fondamentale dei funzionari assegnati alla sezione, specializzati nei diversi settori del campo economico e del diritto. I funzionari nel corso degli anni hanno partecipano sempre più attivamente al lavoro della Sezione, non solo provvedendo all’acquisizione dei dati attraverso l’utilizzo dei vari sistemi applicativi e alla revisione dei documenti, ma contribuendo, altresì, alla redazione della stessa bozza finale di Relazione, licenziata successivamente in adunanza pubblica.

Nell’ambito dell’attività istruttoria i magistrati, per mezzo dei funzionari, predispongono delle note istruttorie con cui possono richiedere alle amministrazioni e agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia utile ai fini dello svolgimento dell’indagine. In tale ambito si possono effettuare anche accertamenti diretti, nonché disporre audizioni di dirigenti e di figure apicali degli uffici e di funzionari da essi delegati, al fine di chiarire in modo rapido ed informale punti fondamentali delle gestioni.

Le audizioni, di norma, sono soggette a verbalizzazione da parte dei funzionari che collaborano all’indagine, e qualora nel corso dell’audizione dovessero emergere elementi indispensabili per supportare il processo argomentativo della relazione si procede alla richiesta della documentazione di supporto alle amministrazioni competenti.

Fondamentale rilevare come i mezzi istruttori, sulla scia di quanto detto nelle linee guida più volte citate, debbano essere utilizzati in armonia con i principi di economicità e semplificazione e in modo tale da evitare di aggravare i soggetti controllati con richieste abnormi o sproporzionate rispetto alle finalità conoscitive del caso concreto, oggetto dell’indagine in corso e, comunque, sempre nel rispetto del principio di leale collaborazione tra le parti coinvolte.

In tale ottica, il magistrato deve redigere le richieste in modo essenziale e preciso ed effettuare un’esauriente ricognizione degli elementi informativi disponibili: monitoraggi, risultanze di precedenti indagini della Sezione o di altre Sezioni di controllo, delibere Cipe, relazioni disponibili dei servizi di controllo interno ed ogni altra documentazione ritenuta utile.

Si deve sottolineare, inoltre, che nella sua azione di controllo la Sezione ha ad oggetto l’azione amministrativa “allo scopo di verificare, secondo le modalità programmatorie descritte, che l’uso delle risorse avvenga nel modo più efficace, economico ed efficiente, nel rispetto del principio di legalità. Il controllo finanziario e contabile riguarda la legittimità-regolarità della gestione di bilancio, l’attendibilità, la sincerità e la conformità delle scritture contabili ai fatti gestionali ad esse sottesi. In quanto tale, il controllo finanziario, pur non essendo oggetto specifico dell’attività della Sezione, rappresenta elemento prodromico incidentale ai fini degli accertamenti necessari per esercitare corrette e pertinenti valutazioni sulle attività oggetto dei singoli programmi”.

Nell’ambito dell’attività istruttoria, qualora dovessero emergere esigenze di verifica delle informazioni ricevute o dovesse sorgere il ragionevole dubbio sulle intenzioni dell’amministrazione a non rappresentare esaustivamente le risultanze della sua attività, oltre all’ipotesi in cui si debbano accertare complessi meccanismi di interrelazione tra amministrazioni diverse, si rendono opportuni l’acquisizione, il confronto e le verifiche di coerenza interna di dati provenienti da plurime fonti conoscitive, al fine di ridurre il rischio di inesattezze causate dal comportamento delle amministrazioni.

Sullo stato di avanzamento dei lavori sulle indagini i magistrati riferiscono periodicamente al Presidente della Sezione, o al Presidente aggiunto assegnato alla Sezione stessa e, comunque, due volte l’anno attraverso la rilevazione semestrale dei carichi di lavoro.

Le linee guida per l’esercizio del controllo sulla gestione, nel capitolo V, enfatizzano il ruolo del principio del contradditorio nelle varie fasi dell’attività di controllo espletata dalla Sezione.

In particolare, nel corso dell’attività istruttoria il principio del contraddittorio si esplica attraverso una serie sequenziale di atti posti in essere dal magistrato referente. A tal proposito, nel documento vengono riportate a titolo esemplificativo le principali azioni dell’attività istruttoria in cui emerge l’importanza del rispetto del principio del contraddittorio: preliminare e sintetica comunicazione ai soggetti controllati degli obiettivi e dell’oggetto dell’indagine; formalizzazione documentale delle note istruttorie, agevolando, parimenti, un dialogo informale con il soggetto controllato; fissazione di un termine congruo per ciascun adempimento istruttorio, solitamente non inferiore ai 15 giorni, che può essere ridotto in caso sia necessario reperire con tempestività determinate informazioni essenziali ai fini della redazione della bozza finale di delibera e della successiva adozione in adunanza pubblica; elaborazioni di quesiti chiari e sintetici circa le informazioni e la documentazione da richiedere e acquisizione e valutazione critica degli indicatori eventualmente utilizzati dal soggetto controllato; infine, chiarimento analitico dei punti controversi, sia in termini di fatto che di diritto, attraverso scambio formale di corrispondenza.

Una volta conclusa la fase istruttoria il magistrato competente, attraverso l’ausilio di uno o più funzionari ad esso assegnati, provvede alla redazione della bozza di relazione in cui viene descritto in via preliminare e in modo dettagliato il quadro normativo di riferimento e gli obiettivi che l’indagine in essere si propone di raggiungere, oltre all’esame critico degli indicatori e degli standard utilizzati dall’amministrazione e dal magistrato istruttore. Segue poi l’esposizione dei fatti presi in considerazione nella documentazione reperita durante l’attività istruttoria e a seguito dei colloqui sia formali che informali intercorsi con i soggetti interessati attenzionati.

Un apposito capitolo, infine, deve essere dedicato alle conclusioni a cui è pervenuta la Sezione al termine della fase istruttoria, specificando espressamente le raccomandazioni che la Corte dei conti rivolge all’Amministrazione sottoposta a controllo ove siano state rilevate disfunzioni nell’attività posta in essere dalla stessa, nell’intento sia di poter eliminare quei fattori di scarsa efficacia della gestione, sia di raggiungere i risultati prefissati.

I contenuti della bozza di relazione, inoltre, devono sempre ispirarsi ad un atteggiamento di equilibrio, di indipendenza, di imparzialità e confortati da un argomentato percorso valutativo. La relazione si deve concentrare sulla descrizione delle prassi non conformi alla legge o al principio della sana gestione finanziaria, mirando a sollecitare comportamenti autocorrettivi dell’amministrazione.

Si aggiunga, altresì, che le risultanze contenute nella Relazione devono attenersi, quanto più possibile, anche al principio della concomitanza con lo svolgimento dell’attività sindacata, che permetta alla delibera stessa di essere aggiornata rilevando tempestivamente eventuali irregolarità gestionali o gravi deviazioni da obiettivi, procedure e tempi di attuazione dei programmi.

Il documento finale, inoltre, deve menzionare elementi conoscitivi relativi al funzionamento dei controlli interni, affinché si possa procedere ad una stima circa tempestività ed efficacia nell’individuazione delle modalità di rimozione più idonee delle disfunzioni accertate nell’attività espletata dall’ amministrazione interessata.

Nelle linee guida viene poi fatto cenno anche ad una serie di criteri redazionali da seguire al fine di agevolare una facile lettura da parte degli operatori del diritto; criteri che nel corso degli anni hanno subito ovviamente qualche mutamento al fine di adattarsi alle esigenze che le varie realtà gestionali e organizzative impongono.

Nell’ambito di un’attività sinergica tra personale magistratuale e personale amministrativo, di fondamentale importanza risulta essere la consultazione dei sistemi SICR e CONOSCO. Per quanto attiene il primo, esso costituisce il sistema informativo della Corte dei conti, integrato con i sistemi della Ragioneria generale dello Stato e della Banca d’Italia, realizzato per seguire le fasi di formazione, gestione, consuntivazione e controllo sull’esecuzione del bilancio dello Stato e, più in generale, a supporto delle funzioni di controllo e referto sulla Finanza Statale. Il sistema deve seguire in modo costante le evoluzioni sulle normative sulla finanza statale e, allo stesso tempo, essere adeguato alle modifiche attuate sui corrispondenti sistemi informativi della Ragioneria generale dello Stato e della Banca d’Italia.

Il sistema CONOSCO, invece, riguarda il Sistema Conoscitivo della Corte dei conti, creato per facilitare il monitoraggio e l’analisi delle varie componenti economiche, rendendo disponibili funzionalità dedicate per le spese e le entrate, oltre a report ed indicatori sintetici sui dati provenienti dai sistemi gestionali delle Amministrazioni Centrali dello Stato, dagli Enti Locali e dagli Enti Pubblici.

Completata la redazione della bozza di relazione, la stessa viene trasmessa alla segreteria della Sezione, affinché venga sottoposta all’esame di un gruppo di tre magistrati della Sezione stessa, individuati dal Presidente secondo criteri di rotazione. A tal fine, il magistrato più anziano nel ruolo assume la funzione di coordinatore e riferisce al Presidente in ordine alla possibilità di deferire al collegio e inviare la bozza – nella originaria formulazione o con eventuali integrazioni – alle amministrazioni per il contraddittorio. Ove la terna di magistrati non ritenga la bozza matura per la discussione ne deve informare il Presidente, che può deferire la questione alla Sezione.

L’adunanza pubblica, alla quale partecipano le Amministrazioni interessate appositamente convocate per lo svolgimento del contraddittorio, viene disposta con ordinanza presidenziale con un termine di almeno 20 giorni per consentire alle stesse Amministrazioni il deposito di memorie scritte, che devono essere prodotte almeno 5 giorni prima della data dell’adunanza. (chiedere se il termine è perentorio).

Vale la pena ricordare che secondo il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti il Presidente della Corte stessa può presiedere qualsiasi sezione di controllo qualora lo ritenga opportuno[16], oppure su invito del Presidente della sezione stessa.

In sede di adunanza, il magistrato istruttore procede ad illustrare i contenuti della relazione oggetto dell’indagine e delle memorie presentate; di contro i rappresentanti delle amministrazioni intervenute (che possono variare nel numero) espongono il loro punto di vista, specificando le attività intraprese per apportare miglioramenti nelle gestioni esaminate, ove siano state riscontrate criticità. Nel corso dell’adunanza sia il Presidente della Sezione che i membri del collegio possono esprimere osservazioni e formulare quesiti afferenti l’oggetto della discussione.

Una volta conclusa la fase orale il Collegio si riunisce in Camera di consiglio, nel corso del quale vengono affrontate, in particolare, le questioni sulle quali non è stato raggiunto un comune punto di vista con le amministrazioni. Nelle linee guida viene specificato che in tale sede il Collegio provvede a individuare le modifiche da apportare alla relazione, valutando l’incidenza dei fatti sopravvenuti, la fondatezza degli elementi prodotti dalle amministrazioni, la rilevanza di nuovi elementi probatori. In particolare, deve essere data contezza dei profili in ordine ai quali si è raggiunto unanime orientamento e di quelli per i quali, al contrario, la Sezione ritiene di non condividere le giustificazioni espresse dalle amministrazioni.

Al termine della discussione il Collegio affida al magistrato relatore, di regola coincidente con il curatore dell’istruttoria, il compito di apportare alla relazione le modifiche approvate, e nelle relative conclusioni e raccomandazioni finali devono essere chiarite ed evidenziate le disfunzioni già rimosse dalle amministrazioni, quelle da rimuovere, nonché i profili di autocorrezione, in ordine ai quali si è raggiunta in sede di contraddittorio una posizione comune tra le parti.

Qualora a seguito del contraddittorio, invece, si renda opportuno procedere con accertamenti di fatti ritenuti indispensabili per la elaborazione di significativi giudizi, il Collegio può disporre ordinanza per l’acquisizione degli stessi, anche attraverso l’incarico a funzionari dell’amministrazione.

Una volta pronta, la relazione deliberata viene successivamente depositata, di norma entro 30 giorni, per l’invio alla Presidenza del Senato della Repubblica, alla Presidenza della Camera dei deputati, alla Presidenza delle Commissioni Bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, alla Presidenza del Consiglio dei ministri e alle amministrazioni interessate.

Qualora i contenuti della relazione contengano profili di interesse per altre Sezioni di controllo, può essere disposto l’invio della stessa anche a queste ultime. Inoltre, nell’ipotesi in cui dalle risultanze dell’attività della sezione di controllo sulla gestione emergano fatti suscettibili di responsabilità erariali, la Sezione stessa provvede a notiziarne le competenti procure regionali per i successivi adempimenti.

Un profilo interessante riguarda l’esito del controllo, il quale essendo costituito da un atto successivo alla gestione, non è idoneo a produrre effetti lesivi immediati e diretti sulle situazioni soggettive dei terzi, i quali, dunque, possono subire un pregiudizio solamente in via indiretta e mediata, qualora le autorità competenti dovessero adottare eventuali misure correttive. Ne consegue, pertanto, che permane una netta separazione tra le funzioni di controllo della Corte dei conti e l’attività amministrativa esercitata dalle amministrazioni pubbliche che soggiacciono a tale controllo.

La Corte dei conti, completate tutte le attività sottese al giudizio conclusivo, non impone all’amministrazione pubblica misure specifiche, bensì, procede alla segnalazione di disfunzioni e criticità gestionali, in un’ottica collaborativa, attraverso un giudizio ispirato a criteri univoci e omogenei volto a stimolare l’amministrazione stessa verso l’eliminazione dei vizi organizzativi e funzionali, affinché la sua azione possa essere ricondotta nei limiti della legalità finanziaria e contabile.

Si deve porre l’accento sul fatto che la mancanza di risultanze di tale attività di controllo che possano sfociare in vere e proprie “sanzioni” potrebbe indurre a pensare che il controllo successivo sulla gestione sia privo di efficacia, mentre, in realtà, deve essere valorizzato il rapporto che si instaura tra soggetto controllato e organo di controllo, atteso che le manifestazioni in sede di controllo possono costituire un valido strumento per un miglioramento dell’azione amministrativa, attraverso quel meccanismo di correzione spontanea da parte dell’amministrazione interessata.

Qualora le amministrazioni non si attengano alle indicazioni del soggetto controllore, entrerà in gioco la responsabilità politica dei titolari degli organi ed uffici e, se dovessero esserci i presupposti, anche la responsabilità giuridica dei singoli funzionari ed amministratori, nel caso in cui il danno pubblico patrimoniale sia derivato dalla loro condotta.

A tal proposito, occorre precisare che non sussiste un rapporto diretto, e tanto meno un automatismo, tra esito negativo del controllo sulla gestione (che riguarda un’attività) e responsabilità di singoli funzionari o amministratori pubblici.

In ultimo, trattandosi di un controllo, la cui natura non assume la veste di un giudizio, si deve escludere la legittimazione della Corte dei conti di sollevare in sede di controllo successivo sulla gestione questioni incidentali di legittimità costituzionale.

6. Misure conseguenti agli esiti dell’attività di controllo sulla gestione

Sulla scorta delle risultanze dell’attività di controllo esercitata dalla Sezione, le amministrazioni interessate comunicano alla Corte dei conti, entro sei mesi dalla data di ricevimento della relazione, le misure conseguenziali adottate sulla base delle osservazioni formulata dalla Sezione nella relazione stessa, mentre in caso di dissenso devono adottare un provvedimento motivato da trasmettere alle Presidenze delle Camere, alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Presidente della Corte[17].

Tale adempimento trova il suo presupposto normativo nell’art.  3, comma 6, della legge n. 20 del 1994, ai sensi del quale la “Corte dei conti riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai consigli regionali sull’esito del controllo eseguito. Le relazioni della Corte sono altresì inviate alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni. Le amministrazioni comunicano alla Corte ed agli organi elettivi, entro sei mesi dalla data di ricevimento della relazione, le misure conseguenzialmente adottate”.

A fronte di quanto rappresentato, la sezione controllo sulla gestione adotta in adunanza generale, a collegi congiunti e con cadenza annuale, la deliberazione contenente gli esiti dell’attività di controllo svolta nell’anno di riferimento, unitamente alle misure conseguenziali adottate dalle amministrazioni.

Tale relazione, in primis, ha l’intento di offrire una visione d’insieme delle indagini concluse nell’anno precedente ponendo a raffronto, per ciascuna di esse, le osservazioni più significative mosse e le correlate misure consequenziali adottate, con la segnalazione delle problematiche rimaste irrisolte.

In tal senso, giova sottolineare che tale documento riportante gli esiti del controllo non rappresenta un’attività solo ricognitiva delle misure adottate ma costituisce un follow-up sulle gestioni esaminate attraverso il seguito dei rilievi e delle autocorrezioni.

Le misure adottate dalle Amministrazioni, su impulso delle considerazioni svolte dalla Sezione, sono finalizzate a eliminare le disfunzioni rilevate, consistenti, in talune ipotesi, in interventi che hanno una mera natura programmatica, stante la necessità di tempi più estesi affinché l’azione amministrativa esplichi la sua concreta efficacia.

In alcuni casi, la complessità delle gestioni esaminate richiede l’adozione da parte delle amministrazioni attenzionate di misure organizzative, per la cui attuazione e conseguente verifica è necessaria una tempistica maggiore rispetto a quella formalmente prevista per la comunicazione delle risposte alla Sezione, al fine di assicurare in concreto, nei diversi settori interessati, i canoni dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa.

Talvolta le misure predisposte dalle amministrazioni coinvolte si sono mostrate insufficienti, in quanto si sono risolte in interventi di natura formale, non efficaci ai fini del reale superamento delle criticità riscontrate ed evidenziate dalla Sezione; in altri casi, invece, gli interventi messi in campo dalle amministrazioni hanno rappresentato solamente un primo passo per il reale raggiungimento di standard gestionali adeguati, in linea con quanto suggerito nelle considerazioni conclusive formulate dalla Sezione all’esito dell’attività di controllo espletata[18].

Negli ultimi anni, le risultanze dei controlli effettuati dalla Sezione sono state presentate non solo con le consuete relazioni, ma anche con modalità semplificate denominati “rapporti”. Quest’ultimi forniscono un focus, in forma sintetica, sull’andamento delle pubbliche gestioni e permettono di abbreviare l’iter procedurale attraverso un confronto-contraddittorio semplificato e scritto, prodromico all’approvazione collegiale in Camera di consiglio e, pertanto, senza la necessità di convocazione di un’adunanza pubblica.

Tale modalità operativa, che conferisce maggiore sinteticità e tempestività all’attività di controllo, viene utilizzata, in particolare, per la disamina dell’avanzamento degli interventi del PNRR, in considerazione delle tempistiche più stringenti legate all’attuazione degli interventi del Piano stesso.

7. L’iter procedurale per la redazione delle delibere e dei rapporti semplificati 

A fronte di quanto appena esposto, si deve, infine, necessariamente evidenziare che, alla luce dei vari interventi normativi legati alla ripresa del Paese a seguito della grave crisi economica e sanitaria causata dal Covid-19, anche la Sezione di che trattasi è stata interessata dai cambiamenti in corso e in forza dell’art. 7, comma 7, del decreto-legge del 31 maggio 2021, n. 77, convertito dalla legge del 29 luglio 2021, n. 108, la delibera di programmazione per l’anno 2022 della Sezione stessa ha previsto uno specifico e dettagliato quadro d’indagini finalizzate all’esame delle gestioni attuative del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), al fine di produrre rapporti periodici – di cui si è fatto cenno nel capitolo precedente – a cadenza almeno semestrale, come anche ribadito dalle Sezioni Riunite in sede di controllo con delibera n. 21/2021[19].

Nella succitata delibera delle SS.RR., di fatti, si rappresenta che nel delicato momento storico che il nostro Paese sta vivendo, in cui si registra una crescita considerevole legata al flusso di ingenti risorse di provenienza interna o dell’Unione europea, risulta quanto mai di fondamentale importanza l’apporto delle funzioni di controllo della Corte dei conti, le quali garantiscono quei momenti di verifica e valutazione delle modalità di utilizzo delle risorse stesse. A tal fine, viene sottolineato, che le sezioni centrali e territoriali della Corte dei conti devono espletare le loro funzioni di controllo secondo canoni uniformi affinché fungano da stimolo e da supporto per un agevole passaggio “dalla fase di definizione di quel complesso quadro di riforme ed investimenti infrastrutturali rappresentato dal PNRR, alla fase della loro concreta, efficiente e rapida realizzazione”.

A tal fine, le SS.RR. aggiungono che appare necessario “che nelle delibere annuali di programmazione dei controlli le sezioni di controllo, centrali e regionali, tenendo conto delle nuove esigenze di verifica e valutazione dei programmi di spesa finanziati con le risorse europee, prevedano specifiche linee di attività di monitoraggio e controllo sull’impiego di dette risorse. I risultati di tali attività costituiranno elementi specifici delle Relazioni sul Piano nazionale di ripresa e resilienza che la Corte renderà al Parlamento ai sensi dell’articolo 7, comma 7 del decreto-legge 77/2021”.

La Sezione centrale di controllo sulla gestione, al fine di svolgere in modo ottimale ed efficiente le nuove funzioni ad essa intestate dalla legge in materia di PNRR, ha adottato il 21 marzo 2022 un documento riportante “L’iter procedurale per la redazione delle delibere e dei rapporti semplificati”, che va ad integrare quanto dettato dalle “Linee guida per l’esercizio del controllo sulla gestione”, di cui si è già parlato in precedenza. Trattasi di nuove indicazioni procedurali redatte dal Presidente della sezione e rivolte sia al personale magistratuale che amministrativo che svolgono l’attività istruttoria inerente ai rapporti semplificati.  Regole alle quali sia i magistrati istruttori che i funzionari con i quali essi collaborano devono uniformarsi nell’acquisizione dei dati e nella revisione dei documenti.

Anche in questo caso l’oggetto del rapporto semplificato deve essere circoscritto e conforme all’esposizione programmatoria. La fase istruttoria presuppone ovviamente un approfondimento della normativa vigente in materia di PNRR, cui seguono le rilevazioni effettuate sulle banche-dati ai fini dell’analisi finanziaria (SICR, CONOSCO e REGIS).

Il sistema REGIS, adottato sia dal magistrato istruttore che dal funzionario in ausilio nel corso della fase istruttoria, costituisce un sistema sviluppato dalla Ragioneria Generale dello Stato, ai sensi della legge di bilancio 2021 e dal dpcm 15 settembre 2021 e che rappresenta la modalità unica attraverso cui le Amministrazioni centrali e territoriali, gli uffici e le strutture coinvolte nell’attuazione possono adempiere agli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo delle misure e dei progetti finanziati dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Nella consultazione del sistema REGIS[20] da parte del personale responsabile dell’istruttoria è emerso che in alcuni casi i dati forniti dal sistema stesso non rappresentano la realtà effettiva degli investimenti e ciò in virtù dello scollamento temporale tra procedure amministrative e procedure di spesa, per cui le registrazioni a carattere finanziario possono intervenire in momenti anche successivi all’effettiva realizzazione dell’obiettivo.

Sono state, altresì, rilevate criticità a livello documentale che coinvolgono sia i soggetti titolari dell’intervento che i soggetti attuatori, in quanto a volte si verifica un disallineamento informativo e procedurale.

Occorre ricordare che le amministrazioni centrali titolari di interventi previsti nel PNRR sono i Ministeri e le strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri responsabili dell’attuazione delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR. Ciascuna amministrazione centrale titolare di interventi, dunque, provvede al coordinamento delle relative attività di gestione, nonché al loro monitoraggio, rendicontazione e controllo ed individua, altresì, tra quelle esistenti, la struttura di livello dirigenziale generale di riferimento ovvero istituisce una apposita unità di missione di livello dirigenziale generale che rappresenta il punto di contatto con il Servizio centrale per il PNRR.

 Per quanto concerne i soggetti attuatori, invece, gli stessi sono deputati alla realizzazione operativa dei progetti e dei connessi adempimenti di monitoraggi, rendicontazione e controllo. Tali soggetti sono tenuti, inoltre, alla rilevazione continua, costante e tempestiva dei dati dei progetti finanziati, delle informazioni inerenti alle procedure di affidamento, degli avanzamenti fisici, procedurali e finanziari, nonché della raccolta e catalogazione della documentazione probatoria. Tale aggiornamento, infine, deve avvenire mensilmente.

Al fine, dunque, di acquisire il più possibile dei dati reali e per ovviare alle criticità riscontrate sul sistema REGIS in sede di sindacato, i funzionari responsabili dell’istruttoria devono interloquire costantemente con i referenti delle Amministrazioni attenzionate e con le competenti unità di missione incardinate presso ciascun Ministero. Ciò, anche in un’ottica di proficua e fattiva collaborazione che deve sempre sussistere tra le diverse parti coinvolte.

Per quanto concerne la formazione della nota istruttoria, la Sezione rivolge al Ministero  (Gabinetto e Struttura deputata alla gestione degli interventi di PNRR) quesiti formulati analiticamente per l’acquisizione delle informazioni utili all’elaborazione del Report, riguardanti: il quadro di riferimento normativo e organizzativo; le risorse finanziarie assegnate e impiegate esclusivamente a carico del PNRR; l’attività gestoria da svolgere o svolta e le procedure da utilizzare o eseguite; il cronoprogramma delle attività per la realizzazione degli interventi programmati per le strutture interessate; le gare previste e lo stato di attuazione delle stesse (fase di indizione, esecuzione, aggiudicazione, contratto); gli esiti delle verifiche effettuate, eventualmente, da organi di controllo interno; le relazioni prodotte, eventualmente, dal Ministero sullo stato di attuazione degli interventi programmati; ogni altra notizia e/o documentazione inerente all’oggetto del rapporto semplificato e infine la richiesta di designazione di referenti delle Amministrazioni interessate.

Ricevuta la documentazione richiesta, si procede al sollecito esame della stessa, predisponendo anche questionari e schemi di tabelle per l’aggregazione dei dati finanziari e conoscitivi raccolti.

Conclusa la fase della redazione della bozza del Rapporto, si procede al deposito presso la Segreteria del Presidente (entro 145 gg. dall’ordinanza di assegnazione) di una bozza di relazione semplificata per la revisione del testo (da effettuare entro 5 gg.) da parte del Gruppo di lavoro formato da magistrati, i quali possono richiedere integrazioni o modificazioni da apportare al testo stesso prima dello svolgimento della Camera di Consiglio. In tale sede, si procede all’individuazione delle questioni principali emerse durante l’istruttoria per il confronto tra i membri del collegio, ai fini della successiva elaborazione delle osservazioni e delle criticità che saranno inserite nelle conclusioni.

Segue, anche in tale contesto, l’invio delle deliberazioni approvate in Camera di Consiglio alla Presidenza del Senato della Repubblica, alla Presidenza della Camera dei deputati, alla Presidenza delle Commissioni Bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, alla Presidenza del Consiglio dei ministri e alle amministrazioni interessate.

In riscontro a quanto osservato nelle osservazioni conclusive elaborate dalla Sezione e inserite nel Report PNRR, le Amministrazioni interessate sono tenute a comunicare entro sei mesi dall’adozione della relativa deliberazione le misure conseguenziali adottate dalle stesse. Quest’ultime, parimenti, dovranno provvedere ad un monitoraggio delle misure consequenziali in vista di un ulteriore deliberato annuale da parte della Sezione nell’ambito della stessa materia che è stata oggetto di sindacato in funzione ricognitiva.

8. Collegio del controllo concomitante presso la Corte dei conti 

Come ormai noto, l’art. 22 del decreto-legge n. 76 del 2020 (c.d. decreto semplificazioni) ha dato nuovo impulso alla funzione del controllo concomitante – già rimessa alla Corte dei conti dall’articolo 11, comma 2, della legge 4 marzo 2009 n. 15[21] – in virtù del quale la Magistratura contabile, anche  su  richiesta  del  Governo  o  delle competenti Commissioni parlamentari, svolge il controllo concomitante sui principali piani, programmi e progetti relativi  agli  interventi  di sostegno  e  di   rilancio   dell’economia   nazionale. Ciò, proprio nell’ottica di porre anche la Corte dei conti al servizio dell’obiettivo strategico volto a dare un’immediata ed efficace risposta idonea a fronteggiare la grave crisi economica legata all’emergenza sanitaria scatenata dal virus Covid-19, attraverso tempestive attività di controllo delle principali misure legate ad un massiccio ed inedito piano di interventi finanziari di derivazione europea, per estendersi, a regime, agli interventi destinanti a colmare i ritardi e i divari accumulati in diversi importanti settori del nostro Paese (infrastrutture, ricerca, digitale, ambiente reti, ecc.).

Si deve necessariamente premettere che il controllo concomitante di cui all’art. 11 del 2009 è nato a seguito di una profonda revisione della tipologia di controlli esercitabili dalla Corte dei conti. L’art. 3 della legge n. 20 del 1994, infatti, aveva operato un ampliamento del perimetro di applicazione del controllo, sia da un punto di vista oggettivo che soggettivo.

Sotto il profilo oggettivo la Corte dei conti si è vista riconoscere oltre la competenza ad esercitare un controllo puntuale sui singoli atti, bilanci, rendiconti e sull’analisi delle leggi di spesa, anche quello relativo alla gestione di vaste attività amministrative, al fine di verificarne l’efficacia e l’efficienza cui si è aggiunta una sorta di metacontrollo, esercitato sulla funzionalità dei controlli interni delle singole amministrazioni[22]. Tale innovazione, dunque, è stato il frutto di una nuova concezione di amministrazione pubblica, unitamente ad una nuova visione dell’agere amministrativo che conferiva una maggiore attenzione alla figura del cittadino.

Per quanto concerne l’aspetto soggettivo, invece, la Corte dei conti ha visto accrescere il suo sindacato, in quanto il suo esercizio non risultava più volto soltanto allo Stato e agli enti pubblici, ma quale organo di controllo dello Stato-comunità tale controllo si estendeva anche alle regioni ed enti locali, in quanto organo garante “dell’equilibrio economico-finanziario dell’intero settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità”.

Procedendo verso la disamina della natura di tale tipologia di controllo, sono emerse diverse tesi in dottrina. Rilevanza deve essere data alla dottrina maggioritaria, la quale provvede a inquadrare il controllo concomitante nell’ambito della sfera di controllo sulla gestione successiva ex art. 3, comma 4, legge n. 20/1994. Dei profili di attinenza con il controllo concomitante si ravvisavano nello stesso comma 4, dell’art. 3 della legge del 94, in forza del quale il controllo sulla gestione dei bilanci può avvenire anche in corso di esercizio.

In virtù di quanto detto è stato sostenuto, pertanto, che tale controllo non possa essere qualificato come “nuova categoria normativa”, bensì come “specifica coessenziale qualificazione funzionale del controllo. Quindi non nuova categoria di controllo bensì valorizzazione di elementi già propri del paradigma generale costituito dal controllo di gestione”[23] .

Sotto diverso profilo afferente l’ambito del monitoraggio e del controllo sul PNRR, parte della dottrina ha optato per una tesi che si discosta parzialmente da quella precedente, in quanto evidenzia come i due tipi di controllo, “concomitante” e “sulla gestione”, “si pongano lungo un continuum temporale, ovvero, si esplicano, il primo, in corso di gestione e, il secondo, ex post alla gestione da parte delle singole amministrazioni, pur se ancora in itinere rispetto all’intero processo di monitoraggio e controllo del Pnrr”[24].

Lungo tale perimetro si sono mosse le Sezioni riunite della Corte, le quali hanno posto l’accento sull’aspetto innovativo di tale tipologia di controllo, ma nel farlo hanno comunque evidenziato che il controllo concomitante si inserisce nel solco tracciato dalle disposizioni generali sul controllo, sviluppando “però in modo fortemente innovativo alcuni aspetti, in guisa da profilarsi non già come semplici precisazioni od indicazioni di carattere procedimentale ma, per diversi aspetti, come innovazioni di carattere sostanziale”[25].

Tra queste innovazioni quella che rappresenta la differenza più rilevante e caratteristica rispetto al controllo di gestione successivo si identifica con la modalità di svolgimento del controllo “in itinere”, che viene esercitato su gestioni non “già concluse”, in modo tale da ingenerare nell’amministrazione processi autocorrettivi.

Altro elemento di differenziazione tra il controllo sulla gestione e il controllo concomitante è legato all’ambito soggettivo di applicazione del controllo concomitante, in quanto quest’ultimo risulta circoscritto alle gestioni statali, regionali e degli enti locali ex art. 11, commi 2 e 3, legge n. 15/2009, non essendo invece attuabile nei confronti di enti pubblici non territoriali o università.

Nello specifico, dunque, l’art. 22 ha disposto che le nuove funzioni del controllo concomitante devono rivolgersi ai principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e rilancio dell’economia nazionale, conferendo, pertanto, alla Corte dei conti una funzione tesa ad imprimere un effetto propulsivo all’azione di governo del sistema.

Nell’articolo in parola si legge anche che la Corte dei conti, nell’espletamento della sua attività di controllo concomitante, in caso di eventuale accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati  ritardi  nell’erogazione  di  contributi  secondo  le vigenti  procedure  amministrative  e  contabili,  provvede a notiziarne immediatamente l’amministrazione    competente    ai    fini    della responsabilità dirigenziale, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 21, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

A fronte di quanto disposto, all’interno della Magistratura contabile si è discusso in ordine all’esatta collocazione della nuova attribuzione di controllo, e in particolare, nel definire i contorni del controllo concomitante si è cercato di capire se fosse più opportuno creare una nuova Sezione di controllo oppure conferirne l’esercizio ad una Sezione di controllo già funzionate, come la Sezione di controllo sulla gestione o le Sezioni riunite in sede di controllo. La scelta adottata ha optato per una soluzione intermedia, che ha visto la creazione di un nuovo Collegio incardinato in seno alla Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato. Trattasi, in realtà, di un Collegio a sé stante, diretto da un Presidente e coadiuvato da un certo numero di magistrati che esercitano l’attività di controllo con il supporto di un contingente di funzionari amministrativi, sulla base di autonome scelte programmatiche approvate annualmente in sede collegiale, nel quadro della programmazione generale dei controlli definito dalle Sezioni riunite.

A tal proposito, l’art. 22 del decreto-legge n. 76 del 2020 ha intestato al Consiglio di presidenza (l’organo di autogoverno della Corte dei conti) il compito di definire l’organizzazione istituzionale di tale controllo[26]. Di talché, il Collegio del controllo concomitante è stato istituito formalmente presso la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato a seguito dell’adozione da parte del Consiglio di presidenza della delibera del 10 novembre 2021, n. 272[27].

Il successivo art. 2 della succitata delibera sancisce, altresì, al comma 5 che “Il Collegio del controllo concomitante concorre all’espletamento dei controlli sull’attuazione del PNNR nel perimetro della programmazione generale di cui all’art. 5 del regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti (Deliberazione n.14 DEL/2000). Il Collegio riferisce tramite il Presidente della Corte al Parlamento sui controlli effettuati sui principali piani e programmi relativi agli interventi di economia e rilancio dell’economia nazionale di cui al richiamato art. 22, comma 1, secondo capoverso, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120”.

Il controllo concomitante, rinnovato ed esteso ai principali interventi di sostegno e rilancio dell’economia nazionale ai sensi del succitato art. 22, si pone dunque nel più vasto ambito delle forme di controllo sulle Amministrazioni dello Stato rimesse alla Corte dei conti, rispetto alle quali – e ciò vale in particolare in relazione al controllo sulla gestione – presenta punti di contatto e di indubbia correlazione, condividendone ambiti e principi [28] ispiratori, differenziandosene per finalità, tempi, modalità ed esiti.

La finalità del controllo concomitante, sottesa ad instaurare con le stesse Amministrazioni attenzionate un dialogo aperto, onde prevenire gravi irregolarità gestionali o gravi deviazioni da obiettivi, procedure o tempi di attuazione stabiliti da norme, nazionali o comunitarie, ovvero da direttive del Governo, si presenta come inedita ed incisiva, in quanto volta ad assicurare, con tempi e modalità più immediate e stringenti, quell’efficacia dell’azione amministrativa radicata nel principio di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione. Principio le cui garanzie trovano rassicurazione, pertanto, non solo nei consueti moduli del controllo preventivo e successivo, ma anche “in un modello di controllo che affianca, passo dopo passo, l’azione amministrativa in tutti i segmenti di attuazione dei vari interventi voluti dal legislatore e sottoposti a controllo concomitante”.

Occorre ricordare che all’attività di controllo concomitante esercitata dalla Sezione centrale della sede di Roma si affiancano le attività di controllo, parimenti concomitanti, di pertinenza delle Sezioni regionali.

Attestato che la ratio della norma di cui all’art. 22 consiste proprio nella dichiarata finalità di accelerazione delle misure attuative che devono connotare la funzione di controllo concomitante[29], si deve sottolineare che quest’ultima non dovrà limitare la sua azione a verificare e eventualmente sanzionare le gravi irregolarità gestionali o i gravi ritardi dopo che questi si siano verificati, bensì dovrà tendere ad anticipare e precorrere le varie scadenze intermedie e le devianze gestionali proprio in attuazione di quelle finalità acceleratorie e propulsive di cui sopra. E in ciò risiede – come si legge nella prima delibera programmatica adottata dal Collegio – la principale differenza rispetto al modello del controllo successivo in corso di esercizio – ponendosi in tal modo in quella logica, anche predittiva, voluta dal legislatore.

La norma in esame, inoltre, richiamando espressamente l’art. 11 della legge n. 15/2009, sortisce l’effetto di determinare una piena sovrapponibilità della disciplina contenente la previsione originaria del potere concomitante, incluse le procedure di responsabilizzazione del Ministro, non espressamente richiamate nell’art. 22. Nel citato art. 11, nello specifico, sono contemplati dei poteri conferiti al Ministro di “sospensione”, di “rimozione degli impedimenti”, ovvero di adozione “degli atti mancanti” che possono far seguito alla eventuale comunicazione da parte del Presidente della Corte dei conti qualora quest’ultima accerti “gravi irregolarità gestionali, gravi deviazioni da obiettivi, procedure o tempi di attuazione”. Di fatti, il Ministro, sulla base delle risultanze prodotte nel documento fornito dalla Corte dei conti, può disporre la sospensione dell’impegno di somme stanziate sui pertinenti capitoli di spesa, ovvero in caso di rilevanti ritardi nella realizzazione di piani e programmi, nell’erogazione di contributi ovvero nel trasferimento di fondi, al Ministro stesso compete “rimuovere gli impedimenti ovvero adottare gli atti mancanti”.[30]

In dottrina è stato posto in evidenza che tali poteri di cui è dotato il Ministro, nelle ipotesi di cui sopra, devono comunque “misurarsi con i principi costituzionali di riparto delle competenze fra autorità politica e dirigenza pubblica”.[31] In ordine a tale separazione la Corte costituzionale si è espressa asserendo che la stessa va a integrare “un principio di carattere generale, che trova il suo fondamento nell’art. 97 della Costituzione [di talché] l’individuazione dell’esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell’organo politico e quelli di competenza della dirigenza amministrativa spetta al legislatore”[32] .

A fronte di quanto detto, è stato osservato che si possono intraprendere diverse posizioni: o si ritiene che quanto normato dall’art. 22 della legge n. 76 del 2020, nel conferire al Ministro di esercitare quei poteri già citati in precedenza, abbia previsto una rilevante deroga all’ordinario riparto delle competenze, oppure si ritiene che il potere demandato all’autorità politica di sospendere, annullare o adottare atti amministrativi che impediscano o ritardino la realizzazioni di piani e programmi, l’erogazione di contributi ovvero il trasferimento di fondi, debba transitare ad ogni modo per gli atti amministrativi o negoziali della burocrazia pubblica.

Un breve cenno si deve rivolgere anche al profilo della responsabilità amministrativa che emerge dal contenuto dell’art. 22, in ordine alle ipotesi di “gravi irregolarità gestionali” o “ingiustificati ritardi”, in cui viene prevista la contestazione dell’art. 21, comma 1, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, norma che contempla la responsabilità dei manager pubblici. In tale ambito, in verità, sono state espresse in dottrina notevoli perplessità in relazione alla scelta operata dal legislatore con l’art. 22, in quanto con lo stesso si attiva una sanzione per i soli organi dirigenziali a fronte di omissioni, tralasciando invece l’eventualità che tali ritardi o omissioni potrebbero, in realtà, trarre origine da comportamenti di organi politici competenti ad adottare atti fondamentali di programmazione per la realizzazione delle opere pubbliche.

Rilievi critici sono stati individuati, altresì, rispetto al contenuto dell’art. 22 per la sua ambigua formulazione, in quanto non solo non prevede alcuna procedura di responsabilizzazione del Ministro, ma al contrario sancisce che la Corte dei conti, nell’esercizio del suo sindacato, in caso di accertate gravi irregolarità ovvero rilevanti ritardi nell’erogazione di contributi, ne faccia immediata trasmissione all’amministrazione competente ai fini della responsabilità dirigenziale ai sensi e per gli effetti dell’art. 21, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001. Trattasi, quindi, di una tipologia di responsabilità il cui accertamento attiene, pacificamente, al sistema dei controlli interni, nel cui ambito la Corte dei conti, semmai potrebbe essere coinvolta ai fini della verifica dell’esatto funzionamento degli stessi. Inoltre, la responsabilità dirigenziale, che può condurre alla revoca o all’esclusione del rinnovo dello stesso incarico, segue una specifica disciplina, distinta pertanto da quella afferente i controlli sulla sana gestione finanziaria, e che pone specifiche esigenze di tutela rimesse alla giurisdizione del giudice amministrativo e in particolare del giudice ordinario a seguito della privatizzazione del pubblico impiego[33].

Proprio nell’ambito della tematica sulla responsabilità dirigenziale che può essere sollecitata dalla Corte dei conti nell’esercizio della sua attività di controllo concomitante ha avuto origine l’aspra disputa tra Governo e Magistratura contabile. Infatti, nella deliberazione n. 17 adottata dal Collegio del controllo concomitante, in data 3 maggio 2023, in virtù della mancata aggiudicazione di alcuni contratti di appalto (l’Amministrazione aveva ricevuto solo 35 offerte sulle 40 necessarie), nell’ambito dell’attuazione del PNRR, imputabile a giudizio dei magistrati contabili all’omessa pubblicazione dell’avviso sulla Gazzetta dell’Unione Europea – adempimento previsto dalla legge – e all’assenza di altre idonee forme di pubblicità, per la prima volta è stata ravvisata la presenza  di gravi irregolarità gestionali che possono dar luogo a responsabilità dirigenziale.

Per tali motivi, nella parte decisionale finale della deliberazione di cui sopra il Collegio ha disposto la trasmissione della presente deliberazione al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ai fini della responsabilità dirigenziale ai sensi e per gli effetti dell’articolo 21, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Altro aspetto che ha suscitato dissapori, come accennato in precedenza, è stato il riferimento nell’ambito della delibera di che trattasi al mancato raggiungimento della milestone europea al termine delle verifiche effettuate al 31 marzo 2023 condotte sull’investimento 3.3 M2C2- PNRR “Sviluppo di stazioni di rifornimento a base di idrogeno”. A tal proposito, il Ministro Fitto ha espresso con fermezza che la Corte dei conti «può individuare “gravi irregolarità gestionali” e segnalarle all’amministrazione competente per la responsabilità dirigenziale: tale funzione non comprende in alcun modo l’accertamento del “mancato conseguimento della milestone europea”, come invece viene indicato nelle delibere 17 e 18 del 2023 del collegio del controllo concomitante, in quanto questo accertamento compete esclusivamente alla Commissione europea nell’interlocuzione con lo Stato membro»[34].

Anche nella deliberazione n. 18 del 2023, adottata dal Collegio del controllo concomitante, i giudici contabili all’esito dell’istruttoria hanno rilevato dei ritardi in merito al raggiungimento della Milestone ITA afferente il Progetto denominato “Installazione di infrastrutture di ricarica elettrica, asserendo che tali ritardi siano sintomatici”, collegabile ad una difettosa programmazione dei tempi di attuazione della misura di riferimento, “che pone in serio dubbio il raggiungimento della Milestone UE, prevista per il Q2 2023, al 30 giugno 2023”.[35]

Le considerazioni della magistratura contabile, come già evidenziato, hanno suscitato la reazione del Governo, il quale ha dato via libera al decreto Pa, che contiene l’emendamento del governo sulla stretta sul controllo concomitante della Corte dei conti in ordine ai progetti legati al PNRR e sulla proroga dello scudo erariale; emendamento approvato prima dalle commissioni Affari Costituzionali e Lavoro della Camera e poi in Aula. Il Governo, pertanto, con l’articolo 1, comma 12-quinquies, lettera b) del decreto-legge 22 aprile del 2023, n. 44 – convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2023, n. 74 – ha previsto l’esclusione dei piani, programmi e progetti finanziati dal Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e del piano nazionale per gli investimenti complementari dal controllo concomitante della Corte dei conti, modificando quindi l’art. 22, comma 1 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76.

Il Presidente della Corte dei conti, Guido Carlino, in sede di audizione tenutasi innanzi alle Commissioni parlamentari riunite Affari costituzionali e Lavoro, in data 1° giugno 2023, ha espresso la sua contrarietà agli intenti del Governo, enfatizzando il ruolo del controllo concomitante in corso di gestione, il quale riveste un valore propulsivo e «tende ad accelerare i tempi dell’azione» amministrativa, anche nell’ambito della gestione dei progetti legati al PNRR.

In tale sede, inoltre, il Presidente della Corte dei conti ha evidenziato come le forme di controllo concomitante pongano, da sempre, il problema della cogestione, minando così l’indipendenza del controllore.

Tuttavia, il Presidente della Magistratura contabile, pur rimarcando la ferma contrarietà all’eliminazione dei controlli concomitanti, aggiunge che «la Corte ha anche altri strumenti di controllo sul PNRR», concludendo il suo intervento rimettendosi comunque «alla scelta del legislatore».

Alle critiche mosse, inoltre, i magistrati deputati all’esercizio del controllo concomitante hanno asseverato che ai sensi dell’art. 22 del regolamento Ue 241/2021, gli Stati membri “beneficiari o mutuatari di fondi” del PNRR devono adottare “tutte le opportune misure” per garantire il lecito, legittimo ed efficiente utilizzo dei medesimi fondi.

 L’adozione di un “sistema di controllo interno”, che può anche essere fondato sui “normali sistemi nazionali di gestione del bilancio” è quindi pienamente compatibile e conseguente rispetto all’istituzione del Collegio del controllo concomitante della Corte dei conti, nel quadro del sistema nazionale officiato di svolgere tale “controllo”.

A rendere ancora più infuocata la diatriba tra Governo e Corte dei conti ha contribuito la presentazione in Parlamento del “Rapporto 2023 sul coordinamento della finanza pubblica” in data 25 maggio, in cui i magistrati contabili fra i rilievi critici hanno evidenziato anche quelli sullo stato di attuazione del PNRR. Di contro, il ministro Fitto, in una nota ufficiale, invoca espressamente «un approccio più costruttivo» da parte della magistratura contabile “affinché i progetti si realizzino e si rendicontino in modo adeguato».

La conversione del “decreto PA”, come detto in precedenza, ha confermato la volontà del Governo di arginare le verifiche in corso di attuazione su riforme e investimenti da parte della Corte dei conti, lasciando comunque immutati i controlli successivi sulla gestione esercitati dalla Corte stessa.

Nuova tensione ha scatenato anche la “Relazione sullo stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”, redatta, nel novembre 2023, dalle Sezioni riunite in sede di controllo, ai sensi dell’art. 7, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021 n. 77 (convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108). La Relazione in esame si pone come ’obiettivo quello di “dar conto dello stato di avanzamento delle riforme e degli investimenti rispetto a quanto stabilito nell’attuazione del Piano, i progressi registrati e le eventuali difficoltà incontrate”, volgendo la sua analisi innanzitutto “alle realizzazioni relative al semestre di riferimento per valutare il rispetto dei traguardi e obiettivi previsti e l’eventuale recupero di quelli per i quali erano stati registrati ritardi o slittamenti nel semestre precedente”. L’esame svolto dai magistrati contabili in tale ambito è stato, in ultimo, esteso “all’intero Piano, considerando il complesso degli obiettivi intermedi (non vincolanti per la verifica semestrale) in scadenza”.

Tale Relazione[36] ha evidenziato, in particolare, alcuni ritardi, limiti e criticità legati al raggiungimento degli obiettivi fissati con il PNRR, sottolineando l’importanza di completare con urgenza il processo di rimodulazione del Piano avviato dal Governo.

In conseguenza di quanto esposto nel referto di cui sopra, il Ministro per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e il PNRR ha espresso delle perplessità in merito alla metodologia seguita nel corso dell’istruttoria, lamentando il mancato confronto con la Struttura di Missione PNRR della Presidenza del Consiglio dei ministri, a cui è attribuito il coordinamento generale e strategico della realizzazione del Piano, per la verifica delle risultanze sullo stato di attuazione del PNRR; confronto che avrebbe condotto, dunque, secondo il rappresentante del Governo, ad una rappresentazione più puntuale della situazione generale complessiva.

9. Conclusioni

A fronte di quanto sopra rappresentato, il Collegio del controllo concomitante, pertanto, rimane svuotato delle sue primarie funzioni, ma la Corte dei conti, per mezzo della Sezione di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, e delle altre sezioni competenti in materia continua a svolgere un ruolo fondamentale nell’esame delle gestioni attuative del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), così come stabilito dall’art. 7, comma 7, decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77.

La rilevanza dell’opera svolta della Sezione di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato è corroborata dalle risultanze dell’attività espletata dalla Sezione stessa. Di fatti, nella Relazione sullo “Stato di attuazione degli interventi PNRR per il I semestre 2023”, del 26 luglio 2023, n. 73, emerge che l’attività della Sezione, prevista dal programma dei controlli relativo al periodo 2022–2025 e nel complesso riguardante 122 interventi, ha avuto ad oggetto nel semestre preso in considerazione 31 tra investimenti e riforme, aventi scadenze (anche intermedie) principalmente nel corso del 2023. In tale ambito è stato, altresì, precisato che alcune misure esaminate afferivano all’impiego del Fondo complementare al PNRR (in seguito PNC), istituito con decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito con modificazioni dalla legge n. 101 del 1° luglio 2021.

Presupposto di tali controlli si riviene, come già sottolineato nei capitoli precedenti, nell’adozione della delibera di programmazione della sezione – n. 3/2022/G – in virtù della quale sono stati indicati gli interventi oggetto di controllo nel corso del 2022, i cui esiti sono stati esposti nelle relazioni semestrali sullo stato di attuazione del PNRR, curate dalle Sezioni Riunite. Con successiva delibera n. 7/2023/G, inoltre, la Sezione ha programmato gli interventi oggetto di controllo nel corso del 2023, evidenziando altresì i controlli PNRR da eseguire in termini programmatici nel triennio 2023-2025.

Per quanto concerne gli esiti del sindacato svolto dalla Sezione nel II semestre 2023 sono attualmente in fase di completamento le istruttorie degli interventi interessati, le cui risultanze verranno inserite nella Relazione che sarà adottata dalla Sezione stessa nel mese di febbraio 2024.

Appare interessante evidenziare che a decorrere dall’anno 2024 la Sezione adotterà nuovamente la Relazione annuale sui risultati conseguiti dalla Sezione stessa in ordine ai controlli effettuati sugli investimenti e riforme del PNRR oggetto di programmazione; risultati, invece, che per quanto attiene l’esercizio 2023 andranno a confluire nella Relazione annuale sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza curata dalle Sezioni riunite in sede di controllo.

Il fondamentale ruolo di cui è stata investita la Sezione di controllo sulla gestione nell’ambito dell’esame delle gestioni attuative del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza si arricchisce di nuovo significato soprattutto a seguito dello svuotamento delle funzioni del Collegio del controllo concomitante, che ha portato ad enfatizzare maggiormente le risultanze dei rapporti periodici prodotti dalla Sezione, in applicazione di quanto ad essa conferito ai sensi del più volte citato art. 7, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77.

Ciò emerge anche dagli elementi informativi in materia inseriti nella menzionata Relazione delle Sezioni riunite in sede di controllo[37], in cui vengono illustrate le funzioni svolte dalla Sezione nell’ambito del PNRR, le quali sono deputate ad analizzare la capacità di governance delle Amministrazioni titolari degli interventi, in relazione al puntuale conseguimento di obiettivi intermedi e finali previsti dai citati Piani, in ordine sia alle attività di programmazione e di selezione dei progetti d’investimento, che alle successive fasi di avanzamento delle misure de quibus (istruttoria tecnica, finanziamento, esecuzione progetti, rendicontazione, etc.).

Dalle considerazioni conclusive riportate nella parte dedicata al sindacato operato dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato in materia di PNRR ne discende un dato rilevante di carattere finanziario, legato al riconoscimento di un tasso ancora basso sotto il profilo della capacità di spesa, che deve essere però inserito nell’ambito di una fenomenologia abbastanza diffusa volta a giustificare lo scollamento fra risorse disponibili e risorse effettivamente impiegate.

Degna di attenzione, infatti, l’osservazione in merito alla quale la “struttura del Piano porti all’inevitabile considerazione di uno scivolamento della spesa negli anni a far data da quello in esame, e ciò perché molte delle incombenze a carico delle Amministrazioni sono solo prodromiche all’effettivo impiego delle risorse”.

In estrema sintesi, dalle risultanze del sindacato operato dalla Sezione viene evidenziato “il generale raggiungimento degli obiettivi procedurali consistenti nell’adozione di provvedimenti amministrativi, pubblicazione di avvisi, stipula di convenzioni con soggetti attuatori, emanazione di decreti direttoriali, trasferimento di somme a titolo di anticipazione. Tuttavia, sono risultate alcune situazioni di ritardo nell’avvio degli interventi da parte di enti attuatori e gestori con proposte di rimodulazione anche parziale formulate dalle amministrazioni titolari, in corso di valutazione alla data del 30 giugno 2023”.

Nel giudizio finale formulato dalla Sezione, dunque, viene posto l’accento su alcune criticità da non sottovalutare, in quanto “lo iato fra adempimenti procedurali e spesa effettiva resta ancora molto significativo e ciò non può non destare attenzione, anche se si voglia considerare il Piano come un programma ´per obiettivi´ e non un Piano ´di spesa´”.

La difficoltà per il nostro Paese di spendere le risorse ricevute è stata riconosciuta come un limite significativo anche dal Ministro per gli Affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR, il quale in occasione del 7° Forum nazionale dei commercialisti e degli esperti contabili “La riforma del fisco e la legge di bilancio 2024”, tenutosi in data 29 gennaio 2024, è intervenuto per evidenziare il lavoro compiuto dal Governo per semplificare e accelerare la spesa prevista dal Piano. In considerazione di quanto rappresentato, il Ministro ha enfatizzato gli innegabili traguardi raggiunti dal Governo nel far fronte alla rimodulazione del Piano, grazie al quale si è potuto procedere alla revisione degli obiettivi rendendoli realistici e raggiungibili, e idonei a rispondere alle reali esigenze del Paese[38].

Sempre in tale ottica, il Ministro ha annunciato che sono in corso i lavori per addivenire ad “una riforma organica della politica di coesione per poter utilizzare bene le risorse, una strategia per accelerare sul fronte della spesa”.

Al fine di agevolare il completamento di tutti gli interventi previsti nel Piano entro giugno 2026, dunque, il Ministro auspica uno sforzo collettivo da parte di tutti i soggetti coinvolti in tale ambito per il benessere del Paese.

Sforzo collettivo al quale sicuramente partecipa anche la Sezione di controllo sulla gestione e la Corte tutta, la quale oggi, secondo le parole pronunciate dal suo Presidente durante il Convegno tenutosi nelle giornate del 18-19 ottobre a Palermo, in tema di “Giustizia al servizio del Paese”, “per effetto della riforma e a seguito di un’ampia giurisprudenza elaborata dalla Corte Costituzionale, la Corte dei Conti si presenta non soltanto come il custode dell’equilibrio di bilancio, ma, ancor di più, come presidio indispensabile di taluni principi fondamentali espressamente previsti dalla Costituzione”.

In apertura della prima sessione di lavoro, il Presidente titolare dell’Istituto traccia il profilo della Corte dei conti. Il ruolo della magistratura contabile è volto dunque a rendere un servizio al Paese e alla collettività, nella sua articolazione centrale e territoriale, e nell’esercizio sinergico delle funzioni di controllo e giurisdizionali, tese ad assicurare il buon andamento dall’azione pubblica, in tutte le sue dimensioni.

Per tale motivo le funzioni della Corte devono essere preservate ed enfatizzate – e non mortificate e ridimensionate – forti del loro patrimonio conferito dalla storia e dall’esperienza acquisita nel tempo, al fine di garantire, con le sue valutazioni di economicità, efficienza ed efficacia, che le risorse finanziarie provenienti dai fondi del PNRR e del PNC vengano acquisite e impegnate in modo sollecito e ottimale.

Risultato il cui raggiungimento è sotteso ovviamente ad un dialogo costante e collaborativo con tutti i soggetti che operano per realizzare i risultati programmati nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Traguardo più che mai atteso, in quanto la buona riuscita di tutti gli interventi e le riforme incluse nel Piano andrebbe a conferire al nostro Paese nuovo lustro e nuova linfa.

Non si può, dunque, non concludere questo succinto contributo rievocando le emblematiche parole pronunciate da Quintino Sella, che nel salutare la Corte dei conti del Regno d’Italia, all’atto del solenne insediamento avvenuto il 1 ottobre del 1862 a Torino, affermò che quest’ultima “estendeva la sua giurisdizione in tutto il Regno” e che costituiva “una delle più provvide e sapienti deliberazioni che la Nazione dovesse al Parlamento”, aggiungendo la speranza che “dalla istituzione di questa Corte l’Italia avesse tratto il più lieto auspicio per la sua unità amministrativa e legislativa”.

[1] C. conti, deliberazione n. 17/2023/CCC, Collegio del controllo concomitante presso la sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, Camera di Consiglio del 26 aprile 2023, in www.corteconti.it.

[2] C. conti, deliberazione n. 18/2023/CCC, Collegio del controllo concomitante presso la sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, Camera di Consiglio del 26 aprile 2023, in www.corteconti.it.

[3] D.L. 22 aprile 2023, n. 44, Disposizioni urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle amministrazioni pubbliche, convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2023, n. 74. Art. 1, comma 12-quinquies, b): Al decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, sono apportate le seguenti modificazioni: b) all’articolo 22, comma 1, primo periodo, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: “ad esclusione di quelli previsti o finanziati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, di cui al regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, o dal Piano nazionale per gli investimenti complementari, di cui al decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge l° luglio 2021, n. 101.

[4] M. Pane, La Corte dei conti a 150 anni dalla sua nascita, LexItalia, n. 5/2012.

[5] M. Pane, Evoluzione del giudizio di conto ed il suo ruolo nel sistema delle garanzie sulle gestioni contabili, SalvisJuribus, 1° giugno 2022, cap. 1.

[6] G.M. Mezzapesa, Il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sulle delibere Cipe, Rivista della Corte dei conti, 2019, 4, 96.

[7] V. Tenore, La Nuova Corte dei conti, Giuffrè, Milano, 2022, 1582.

[8] C. cost., n. 335/1995.

[9] C. cost., n. 39 del 2014, cit.

[10] Cass., sez. un., 10 giugno 1998, n. 5762.

[11] C. conti, deliberazione n. 9/2021, Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali, Managing interventions in case of sudden pollution in the Adriatic Sea – International parallel audit of the Supreme Audit Institutions from Republic of Albania, Bosnia and Herzegovina, Republic of Croatia, Italian Republic, Montenegro, Republic of Slovenia. Tale Rapporto è un compendio di brevi sintesi dei singoli rapporti di audit pubblicati dalle Istituzioni superiori di controllo (ISC) del Mediterraneo, che nel periodo compreso tra novembre 2019 e giugno 2021 hanno svolto un audit di performance su audit sulla “gestione degli interventi in caso di inquinamento improvviso nel Mare Adriatico”. Le Istituzioni che hanno partecipato sono: Corte dei conti della Repubblica d’Albania, Ufficio di revisione delle istituzioni della Bosnia-Erzegovina, Ufficio di revisione delle istituzioni della Federazione di Bosnia ed Erzegovina, Ufficio statale di controllo della Repubblica di Croazia, Corte dei conti della Repubblica italiana, Istituzione statale di controllo del Montenegro e Corte dei conti della Repubblica di Slovenia. In https://www.corteconti.it/HOME/Documenti/DettaglioDocumenti?Id=05a1a8ac-bed8-4082-b906-614a7872c703.

[12] C. conti, delibera SSRR n. 14/DEL/2000 del 28 giugno 2000, Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti – (Vers. 1/2023) – aggiornata alla delibera n. 111/CP/2023 del 14 aprile 2023 – Art. 7, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato”, in www.corteconti.it.

[13] C. conti, delibera n. 231/CP/2019 del 5 novembre 2019 (Vers. 1/2023 – aggiornata alla delibera n. 19/CP/2023 del 18 gennaio 2023), Art. 34: 1. Il Presidente di sezione con funzioni di aggiunto, nell’ambito delle esigenze individuate con provvedimento organizzativo dal Presidente titolare e d’intesa con quest’ultimo, coadiuva il Presidente titolare nell’esercizio delle funzioni organizzative della Sezione, svolge in esclusiva le funzioni direttive in almeno un settore o ambito di competenza e presiede i Collegi sulla base delle assegnazioni concordate in rapporto al carico di lavoro della Sezione stessa. 2. Per le funzioni di controllo, il Presidente aggiunto esercita le funzioni indicate nel punto precedente in almeno uno degli ambiti definiti dal Presidente titolare d’intesa con il Presidente aggiunto, in base o alla tipologia del controllo, quali controllo sulla gestione, controlli obbligatori sugli Enti locali. – In www.corteconti.it.

[14] C. conti, delibera n. 231/CP/2019, del 5 novembre 2019, aggiornata alla delibera n. 97/CP/2023 del 31 marzo 2023, in www.cortec onti.it.

[15] C. conti, delibera SS.RR. n. 14/DEL/2000 del 28 giugno 2000, art. 5, commi 1 e 2 – versione aggiornata alla Delibera n. 111/CP/2023 del 14 aprile 2023, in https://www.corteconti.it/Home/Organizzazione/RegOrganizzazione.

[16] C. conti, delibera SS.RR. n. 14/DEL/2000 del 28 giugno 2000 – (Vers. 1/2023) – Delibera aggiornata alla Del. n. 111/CP/2023 del 14 aprile 2023 – art. 1 “Le funzioni e gli organi di controllo”,  in https://www.corteconti.it/Home/Organizzazione/RegOrganizzazione..

[17] C. conti, delibera n. 7/2023/G, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato. In tale ambito la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato della Corte dei conti ha approvato, con Delibera n. 7/2023/G, il Programma delle attività per il 2023 e gli esiti di quelle condotte nel 2022, confermando, per i prossimi anni, l’attenzione dell’Istituto verso le misure Pnrr e Pnc (Piano Nazionale Complementare). In www.corteconti.it.

[18] C. conti, deliberazione 15 febbraio 2023, n.7/2023/G, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, Quadro programmatico dei controlli sulla gestione delle amministrazioni dello Stato per l’anno 2023 e nel contesto triennale 2023-2025, p. 13, in www.corteconti.it.

[19] C. conti, delibera n. 21/SSRRCO/INPR/21, Sezioni riunite in sede di controllo, Programmazione dei controlli e delle analisi della Corte dei conti per il 2022, (Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, art. 5, comma 1), dicembre 2021, in www.corteconti.it.

[20] ItaliaDomani – Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, ReGiS, Il sistema gestionale unico del PNRR. Il ReGiS è lo strumento unico attraverso cui le Amministrazioni centrali e territoriali interessate devono adempiere agli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo delle misure e dei progetti finanziati dal PNRR. Il sistema è composto da tre sezioni: Misure (riforme e investimenti del PNRR), Milestone e Target, e Progetti. Le Amministrazioni centrali titolari delle misure sono tenute a validare i dati di monitoraggio almeno con cadenza mensile trasmettendoli al Servizio centrale per il PNRR per il tramite di ReGiS. Al sistema informativo ReGiS hanno accesso le Unità di Missione istituite presso le Amministrazioni centrali titolari, gli uffici e le strutture coinvolte nell’attuazione del Piano e i soggetti attuatori. Inoltre, hanno accesso, in modalità consultazione, anche tutti gli attori istituzionali attivamente coinvolti nel PNRR. Tra le varie funzioni si annoverano: 1) Realizza i processi di Programmazione e Riprogrammazione delle risorse finanziarie del Piano e definisce gli indicatori e i relativi obiettivi di performance; 2) Attiva le procedure volte a selezionare i progetti per raggiungere gli obiettivi previsti dal Piano; 3) Gestisce i progetti e le relative informazioni anagrafiche; 4) Rendiconta le spese sostenute per i progetti selezionati con i relativi costi maturati e gli obiettivi conseguiti; 5) Registra gli esiti delle attività di verifica e controllo, per assicurare l’ammissibilità delle spese e l’effettivo conseguimento degli obiettivi previsti dal Piano; 6) Gestisce le richieste di erogazione delle risorse e la registrazione del relativo flusso finanziario; 7) Gestisce le attività di monitoraggio sia a livello di misura, mediante un monitoraggio costante e continuo di Milestone e Target, sia a livello di Progetto in relazione all’avanzamento fisico, procedurale e finanziario; 8) Gestisce gli esiti delle attività di audit di sistema, degli audit sulle operazioni e dei test di convalida rispetto all’effettivo conseguimento degli obiettivi. In https://www.italiadomani.gov.it/it/Interventi/regis—il-sistema-gestionale-unico-del-pnrr.html.

[21] Art. 11, comma 2 della legge 4 marzo 2009, n. 15. La Corte dei conti, anche a richiesta delle competenti Commissioni parlamentari, può effettuare controlli su gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento. Ove accerti gravi irregolarità gestionali ovvero gravi deviazioni da obiettivi, procedure o tempi di attuazione stabiliti da norme, nazionali o comunitarie, ovvero da direttive del Governo, la Corte ne individua, in contraddittorio con l’amministrazione, le cause e provvede, con decreto motivato del Presidente, su proposta della competente sezione, a darne comunicazione, anche con strumenti telematici idonei allo scopo, al Ministro competente. Questi, con decreto da comunicare al Parlamento e alla presidenza della Corte, sulla base delle proprie valutazioni, anche di ordine economico-finanziario, può disporre la sospensione dell’impegno di somme stanziate sui pertinenti capitoli di spesa. Qualora emergano rilevanti ritardi nella realizzazione di piani e programmi, nell’erogazione di contributi ovvero nel trasferimento di fondi, la Corte ne individua, in contraddittorio con l’amministrazione, le cause, e provvede, con decreto motivato del Presidente, su proposta della competente sezione, a darne comunicazione al Ministro competente. Entro sessanta giorni l’amministrazione competente adotta i provvedimenti idonei a rimuovere gli impedimenti, ferma restando la facoltà del Ministro, con proprio decreto da comunicare alla presidenza della Corte, di sospendere il termine stesso per il tempo ritenuto necessario ovvero di comunicare, al Parlamento ed alla presidenza della Corte, le ragioni che impediscono di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte. In https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2009-03-04;15.

[22] J. Sportoletti, Il collegio del controllo concomitante. Origine, aspetti sostanziali e procedurali, in Riv. Corte dei conti, n. 6/2022, 8, e in www.corteconti.it.

[23] C. Chiappinelli, Controllo concomitante ed efficienza dell’amministrazione tra disciplina normativa e attuazione, in Riv. amm., 2021, 5.

[24] J. Sportoletti, Il collegio del controllo concomitante. Origine, aspetti sostanziali e procedurali, cit., 9.

[25] C. conti, Sez. riun. contr., n. 29/2009, in www.corteconti.it.

[26] Art. 22, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76: “Il Consiglio di presidenza della Corte dei conti, nell’esercizio della potestà regolamentare autonoma di cui alla vigente normativa, provvede all’individuazione degli uffici competenti e adotta le misure organizzative necessarie per l’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e nell’ambito della vigente dotazione organica del personale amministrativo e della magistratura contabile”.

[27] Art. 1, comma1, della delibera del 10 novembre 2021, n. 272: “Il controllo concomitante previsto dall’art 22 del decreto-legge 16 luglio2020, n. 76, convertito con modificazione nella legge 11 settembre 2020 n 120, sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale è esercitato dal Collegio del controllo concomitante istituito presso la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato. L’attività del controllo è intestata al Collegio ed è esercitata in autonomia sulla base del programma annuale deliberato dallo stesso Collegio nel quadro della programmazione generale dei controlli definito dalle Sezioni riunite ai sensi dell’art. 5 del regolamento di organizzazione delle funzioni di controllo approvato con Delibera n. 14/DEL/2000”.

[28] Deliberazione n. 1/2023, “Quadro programmatico per l’anno 2023”, Collegio del controllo concomitante presso la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, p. 3.

[29] Delibera n. 1/2022, Quadro programmatico del controllo concomitante sulle gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento per l’anno 2022, Collegio del controllo concomitante presso la sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato: “La ratio della norma consiste proprio nella dichiarata finalità di accelerazione delle misure attuative che deve connotare la funzione di controllo, tracciando i contorni di una funzione che, per tale sua caratteristica, diviene, nel contesto dei piani, programmi e progetti oggetto degli interventi, un fattore propulsivo dell’attuazione degli stessi, tale da innescare anche processi di autocorrezione da parte dei soggetti attuatori (nel solco di SS.RR. n. 29 del 2009 e SS.RR. n. 21 del 2021)”, in www.corteconti.it.

[30] Art. 11, comma 2, della legge n. 15 del 2009: “La Corte dei conti, anche a richiesta delle competenti Commissioni parlamentari, può effettuare controlli su gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento. Ove accerti gravi irregolarità gestionali ovvero gravi deviazioni da obiettivi, procedure o tempi di attuazione stabiliti da norme, nazionali o comunitarie, ovvero da direttive del Governo, la Corte ne individua, in contraddittorio con l’amministrazione, le cause e provvede, con decreto motivato del Presidente, su proposta della competente sezione, a darne comunicazione, anche con strumenti telematici idonei allo scopo, al Ministro competente. Questi, con decreto da comunicare al Parlamento e alla presidenza della Corte, sulla base delle proprie valutazioni, anche di ordine economico-finanziario, può disporre la sospensione dell’impegno di somme stanziate sui pertinenti capitoli di spesa. Qualora emergano rilevanti ritardi nella realizzazione di piani e programmi, nell’erogazione di contributi ovvero nel trasferimento di fondi, la Corte ne individua, in contraddittorio con l’amministrazione, le cause, e provvede, con decreto motivato del Presidente, su proposta della competente sezione, a darne comunicazione al Ministro competente. Entro sessanta giorni l’amministrazione competente adotta i provvedimenti idonei a rimuovere gli impedimenti, ferma restando la facoltà del Ministro, con proprio decreto da comunicare alla presidenza della Corte, di sospendere il termine stesso per il tempo ritenuto necessario ovvero di comunicare, al Parlamento ed alla presidenza della Corte, le ragioni che impediscono di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte.”.

[31] V. Tenore, “La Nuova Corte dei conti”, cit, p. 1596.

[32] Sent. C. cost. 3 maggio 2013, n. 81, in www.cortecostituzionale.it.

[33] V. Tenore, “Il Manuale del pubblico impiego privatizzato”, Roma, 2020, 786 ss.

[34] M.Perrone e G.Trovati, in “Pnrr, scontro tra Corte dei conti e Governo. Fitto: sbagliate su sanzioni e dirigenti”, 8 maggio 2023, in https://www.ilsole24ore.com/art/fitto-contro-corte-conti-sbaglia-pnrr-e-sanzioni-AE0g3QQD.

[35] Deliberazione n. 18, del 26 aprile 2023, Collegio controllo concomitante, in www.corteconti.it

[36] C. conti, delibera n. 34/SSRRCO/REF/2023, Sezioni riunite in sede di controllo, Relazione sullo stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (pnrr), (redatta ai sensi dell’art. 7, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021 n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108), novembre 2023, in www.corteconti.it.

[37] C. conti, delibera 34/SSRRCO/REF/2023, Sezioni riunite in sede di controllo, Relazione sullo stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), (redatta ai sensi dell’art. 7, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021 n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108), Tomo II, Stato di attuazione degli interventi PNRR per il I semestre 2023 della Sezione di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, Profili metodologici, p. 14., in www.corteconti.it.

[38] La proposta di revisione del Piano era stata trasmessa dal Governo italiano alla Commissione in data 7 agosto 2023, in ottemperanza alla procedura di revisione dei Piani nazionali di ripresa e resilienza delineata dall’articolo 21 del Regolamento (UE) 2021/241, al fine di tenere conto di «circostanze oggettive» idonee a pregiudicare la realizzazione di alcune Riforme o Investimenti per come originariamente configurati. Tra le circostanze oggettive, si consideri ad esempio l’elevata inflazione registrata nel 2022 e nel 2023, le strozzature nella catena degli approvvigionamenti a seguito della guerra tra Russia e Ucraina, e la disponibilità di alternative per il più efficace raggiungimento di determinati traguardi e obiettivi. In data 24 novembre 2023, la Commissione europea ha reso nota la sua valutazione positiva sulla proposta di revisione del Piano nazionale di ripresa e resilienza italiano, che include la proposta del capitolo italiano dell’iniziativa REPowerEU. Successivamente, in data 8 dicembre 2023 il Consiglio (Ecofin) ha provveduto ad esprimere la sua decisione di esecuzione per l’approvazione dei piani per la ripresa e la resilienza modificati afferenti 13 Stati Membri: Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Finlandia, Germania, Grecia, Ungheria, Irlanda, Italia, Lettonia, Polonia e Romania. A seguito della sua rimodulazione il Piano presenta un valore complessivo pari a 194,4 miliardi di EUR (di cui 122,6 in prestiti e 71,8 in sovvenzioni). il capitolo dedicato al piano REPowerEU comprende cinque riforme nuove e 17 investimenti nuovi. Vedi Camera dei deputati, La Commissione europea approva la revisione del Piano nazionale di ripresa e resilienza italiano, incluso il Capitolo REPowerEU, 24 novembre 2023, in https://temi.camera.it/leg19/post/OCD15_15026/la-commissione-europea-approva-revisione-del-piano-nazionaleripresaeresilienza-italiano-incluso-capitolo-repowereu.html; Consiglio dell’Unione europea, Decisione di esecuzione del consiglio che modifica la decisione di esecuzione del 13 luglio 2021, relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia, Bruxelles, 5 dicembre 2023, in https://www.consilium.europa.eu/it/european-council/.