Principali misure di prevenzione della corruzione a seguito della legge n° 190/2012

La disciplina della contrattazione pubblica e l’operato della pubblica amministrazione sono da sempre state le aree in cui maggiore è stato il rischio di proliferazione della corruzione.

Il legislatore ha dovuto dunque predisporre svariati strumenti sia repressivi che preventivi per arginare il fenomeno. Quanto agli strumenti repressivi è necessario fare riferimento ai vari reati previsti contro la pubblica amministrazione (concussione e corruzione in primo luogo) ed in particolare ai reati previsti dagli artt. 353-356 del c.p., turbata libertà degli incanti, turbata libertà del procedimento di scelta del contraente, astensione dagli incanti, inadempimento di contratti di pubbliche forniture, frode nelle pubbliche forniture. Per quanto riguarda gli strumenti preventivi della corruzione svariati sono stati quelli utilizzati nel corso del tempo dal legislatore. Facendo un breve excursus storico è bene sottolineare l’intervento effettuato nel 1994 con la Legge Merloni sulle procedure di affidamento dei lavori pubblici. A seguito del dilagare della corruzione ed a seguito di “Tangentopoli”, si pensò che irrigidire tutte le procedure ed affidando i lavori pubblici seguendo la regola del prezzo più basso potesse risolvere il problema. Ma così non fu, in quanto, l’irrigidimento rese le procedure più difficilmente utilizzabili, la corruzione non si arrestò ed inoltre il criterio del prezzo più basso non fece altro che privilegiare il malaffare e le imprese ad esso collegate che potevano proporre costi bassi in virtù dei favori e dei proventi derivanti dalle attività illecite. Inoltre, questo procedimento portava spesso ad inefficienza, intesa come spreco di denaro pubblico o utilizzo dello stesso per l’acquisto di materiale di scarsa qualità. A partire dal 2012 si capì che il fenomeno corruttivo non andava contrastato solo nell’ambito della gara, ma anche al di fuori della stessa e nell’ambito di tutto il diritto amministrativo. L’intervento più importante sul tema è costituito dalla L. 190/2012 contenente disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella P.A.. In particolare la legge prevede l’Istituzione di un organismo con compiti di vigilanza e controllo sull’operato delle P.A.: l’Autorità Nazionale Anticorruzione ( ANAC- effettivamente creata con la L. 114/2014).L’ANAC ha assorbito i poteri che spettavano alla ex Avcp (Autorità di vigilanza e controllo sui contratti pubblici), ha inoltre poteri in materia di prevenzione della corruzione e promozione della trasparenza nelle P.A., oltre a compiti sanzionatori nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni che non adottano i Piani triennali di prevenzione della corruzione. Infatti la legge ha previsto che ogni pubblica amministrazione adotti un piano triennale della prevenzione della corruzione( con il quale viene designata la strategia di prevenzione per ciascun anno), predisponendo essa stessa le misure adatte al suo caso. Inoltre è stata prevista all’interno di ogni P.A. la figura del Responsabile della prevenzione della corruzione, il quale ha il compito di vigilare sugli impiegati pubblici e verificare la corretta attuazione del PTPC e nel caso di inadempimenti ha il potere di sanzionarli disciplinarmente. E’ stata prevista anche la redazione del piano nazionale anticorruzione (con cadenza annuale), un atto generale di indirizzo rivolto a tutte le amministrazioni che adottano i PTPC. Il piano contiene indicazioni che impegnano le amministrazioni allo svolgimento di attività di analisi della realtà amministrativa e organizzativa nella quale si svolgono le attività di esercizio di funzioni pubbliche e di attività di pubblico interesse esposte al rischio di corruzione ed all’adozione di concrete misure di prevenzione della corruzione. In linea con gli obiettivi della L. 190/2012, il PNA promuove presso le P.A. l’adozione di misure per prevenire il fenomeno corruttivo; misure di prevenzione soggettiva che hanno la finalità di garantire l’imparzialità del pubblico funzionario che partecipa ad una decisione amministrativa, e misure di prevenzione oggettiva che mirano ad evitare qualsiasi ingerenza dell’interesse privato del singolo volto a condizionare le decisioni pubbliche. Il PNA è uno strumento di guida per amministrazioni nel percorso che conduce necessariamente all’adozione di misure di prevenzione della corruzione effettive e concrete. Altri strumenti previsti dalla normativa(L. 190/2012) sono : i codici di comportamento, rotazione del personale, obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse, incompatibilità specifiche per posizioni direzionali, disciplina specifica in materia di wistleblower. Quanto a quest’ultimo tema, si fa riferimento alla situazione dell’impiegato pubblico che abbia il sentore o la prova di un’attività illecita all’interno della P.A. e lo vada a segnalare al Responsabile della Prevenzione della corruzione. Si tratta di un istituto avente ancora scarsa applicazione nel nostro Paese a causa della scarsa tutela apprestata a colui che denuncia, il quale spesso preferisce rimanere in silenzio per evitare possibili ritorsioni. Ancora da segnalare è l’introduzione della cd.“white list”in sostituzione della certificazione antimafia. All’interno della white list, conservata presso le prefetture , possono iscriversi solo coloro che, a seguito di controlli specifici risulteranno estranei ad infiltrazioni mafiose e a contatti con la criminalità organizzata. Le imprese che non otterranno l’iscrizione nelle suddette liste non potranno essere ammesse alle procedure di gara con le P.A..L’assetto normativo è completato con il contenuto dei decreti attuativi: “T.U. delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi”(D.lgs 235/2012); “Disposizioni in materia di inconferibilità ed incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico”(D.lgs. 39/2013); “Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.”(D.p.R 62/2013); “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni,” (D.Lgs. 33/2013). Quest’ultimo decreto in particolare disciplina la libertà di accesso di chiunque ai dati ed ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni garantita tramite l’accesso civico e tramite la pubblicazione di documenti, informazioni e dati concernenti l’organizzazione e le attività delle P.A.( Art. 2, D.Lgs. 33/2013). L’accesso civico a seguito del “Decreto Trasparenza” (D.Lgs. 97/2016) è stato definito come il diritto di chiunque ad accedere ai dati in possesso delle P.A., anche dei dati ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione; un diritto non sottoposto ad alcuna limitazione soggettiva quanto alla legittimazione dal richiedente e gratuito; inoltre la richiesta non necessita di motivazione. L’istituto è ben diverso come è evidente dall’accesso previsto e disciplinato dall’art. 22 della L. 241/1990 per il quale è innanzitutto prevista una limitazione soggettiva, in quanto sono legittimati a proporre la richiesta solo coloro i quali abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento del quale è richiesto l’accesso; la richiesta è gratuita ma va motivata e deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o lo detiene stabilmente. Decorsi inutilmente trenta giorni si intende respinta.

E’ evidente che gli obiettivi fondamentalmente perseguiti dalla L. 190/2012 siano stati: la riduzione delle opportunità di manifestazione della corruzione, l’aumento della capacità di scoprire cause di corruzione ed il tentativo di creare un contesto sfavorevole alla corruzione. Come è stato evidenziato nella trattazione tantissimi sono gli strumenti introdotti ed utilizzati per raggiungere tali scopi, ma ovviamente sarà fondamentale che oltre ad essi l’etica pubblica entri finalmente a far parte del bagaglio culturale dei cittadini.