Proposta di legge costituzionale n. 4723\2017: un nuovo CSM

1. Introduzione

Il 31 ottobre 2017 è stata presentata alla Camera dei Deputati una proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare (n. A.C. 4723) contenente “norme per l’attuazione della separazione delle carriere giudicante e requirente della magistratura“.

Nella prima parte del testo, che esplicita i princìpi di riferimento, emerge innanzitutto una feroce critica nei confronti delle modalità con cui, nella concreta prassi, viene espletata l’attività giurisdizionale. Si legge infatti: “…un giudice che ormai governa con le proprie decisioni, non solo i nodi essenziali dei diritti e delle garanzie individuali, ma anche quelli dell’economia, dell’ambiente e dello sviluppo tecnologico, sostituendosi di fatto al ruolo che un tempo esercitava la politica, improvvisando così soluzioni sul caso concreto (…) collocandosi, di fatto, al vertice della produzione normativa“. A questo proposito, prima di proseguire, viene da eccepire che questo fenomeno è piuttosto collocabile nella problematica di una legislazione ipertrofica e giuridicamente poco tecnica, per l’applicazione della quale, dunque, l’intervento pretorio risulta necessario: lo sviluppo di una giurisprudenza creativa è frutto della “molteplicità delle fonti normative, specialmente quelle di rango superiore alla legge statale, formulate in termini di principio (anzichè di regole)“¹. Inoltre l’attività legislativa, per sua natura, ha tempi tutt’altro che veloci rispetto ai mutamenti che possono caratterizzare una società ed il giudice chiamato a decidere sul caso concreto non può declinare la domanda di giustizia del cittadino sostenendo l’assenza di norme al riguardo: deve necessariamente pronunciarsi.

E’ invece più inerente l’osservazione secondo cui la separazione delle carriere costituirebbe non tanto il fine della proposta quanto il mezzo per avvicinare ancora di più il processo penale al modello accusatorio, dando effettività al giudice terzo ex art. 111 della Costituzione e, di conseguenza, al giusto processo: se compito del giudice è quello di controllare il rispetto della legalità nell’esercizio dell’azione penale da parte degli organi requirenti, “non potremo non riconoscere che <<controllore>> e <<controllato>>, giudice e pubblico ministero, non possono appartenere a un unico ordine, non possono essere sottoposti al potere disciplinare di un unico organo, non possono condividere i medesimi meccanismi di selezione elettorale della loro classe dirigente“. Questo vulnus di terzietà sarebbe dettato dall’identica finalità che le due funzioni attribuiscono al processo, vale a dire la lotta ai fenomeni criminali, nonostante “il giudice è terzo e imparziale; il pubblico ministero è parte“.

In questa prospettiva si propone dunque il superamento dell’unicità del CSM con l’introduzione di due distinti organi di autogoverno per le autorità giudicante e requirente (ed in entrambi i casi aumentano numericamente i componenti laici), ma non solo: si vuole intervenire anche sui criteri relativi all’esercizio dell’azione penale, da riportare nell’alveo della previsione legislativa onde evitare eccessi di discrezionalità. La parte introduttiva del testo denuncia infatti come, data l’impossibilità materiale di poter perseguire ogni singolo reato che pervenga alle procure, i pubblici ministeri siano costretti a ragionare in termini di priorità, senza che però vi siano parametri uniformi. Eppure sostanziano “scelte di politica criminale relative alla repressione dei fenomeni delittuosi“, da ritenersi di competenza del legislatore².

2. Le singole riforme

La prima norma costituzionale ad essere toccata è l’art. 87, inerente alle competenze del Presidente della Repubblica. Il decimo comma viene modificato attribuendo a tale istituzione la presidenza sia del Consiglio Superiore della Magistratura giudicante sia quella del Consiglio Superiore della Magistratura requirente.

L’art. 104 vede importanti riforme nella composizione dell’attuale CSM. Esso viene, come già accennato, “dicotomizzato”, e con riguardo al CSM giudicante innanzitutto non ne potrà essere membro di diritto il procuratore generale della Corte di Cassazione (viene abrogato il comma terzo). In secondo luogo, la componente laica da un terzo di quella elettiva ne diviene la metà. Infine, i membri in carica non solo non potranno essere iscritti in albi professionali o far parte di Parlamento o Consiglio regionale, ma nemmeno di un Consiglio “o provinciale o comunale ovvero di un ente di diritto pubblico“. Resta invariata la durata quadriennale della carica, come la non rieleggibilità immediata.

Il nuovo art. 105 attribuisce assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati giudicanti, sempre nel rispetto dell’ordinamento giudiziario, al CSM di cui sopra ed aggiunge una riserva di legge costituzionale per l’attribuzione di eventuali competenze ulteriori, onde evitare che l’organo possa esorbitare dalle proprie funzioni adottando atti “paranormativi”³.

L’elemento più innovativo è dato dagli articoli 105-bis e 105-ter, disciplinanti il CSM requirente. La sua struttura è analoga al “gemello”, ma è rappresentativo unicamente della magistratura, per l’appunto, requirente: vede come membro di diritto solo il procuratore generale presso la Corte di Cassazione e la componente elettiva è costituita per metà da pubblici ministeri ordinari e per metà da laici (anche qui, professori ordinari universitari di materie giuridiche o avvocati con almeno quindici anni di esercizio). E’ competente su assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, … solo in relazione ai pubblici ministeri e nei limiti dell’ordinamento giudiziario, con riserva di legge costituzionale, anche qui, per l’attribuzione di competenze ulteriori. La restante disciplina (durata della carica ed ipotesi di incompatibilità o ineleggibilità) è analoga a quanto previsto per il CSM giudicante.

Fulcro della separazione delle carriere è il nuovo art. 106: il primo comma recita infatti “Le nomine dei magistrati giudicanti e requirenti hanno luogo per concorsi separati“. Anche in questa sede emerge la volontà di riaffermare la magistratura laica: il terzo comma è sostituito da “La legge può prevedere la nomina di avvocati e di professori ordinari universitari di materie giuridiche a tutti i livelli della magistratura giudicante“.

L’art. 107 è adattato a quanto finora scritto: i magistrati giudicanti e requirenti sono inamovibili se non previa decisione dei rispettivi CSM. Viene tuttavia abrogata l’importante disposizione del terzo comma, secondo cui “I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni“, volta a scongiurare che trovi attuazione il principio gerarchico. L’intento dei proponenti non pare essere quello di eliminare dall’ordinamento questa importante garanzia di indipendenza, ma è sempre bene prestare attenzione in un sistema di civil law, dove il primo riferimento per la comprensione e l’applicazione della legge è il tenore letterale.

Anche l’art. 110 viene semplicemente adattato: il Ministro della giustizia ha competenza in tema di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, ferme le competenze dei due CSM.

Ultima norma, ma non per importanza, che vede cambiare il proprio dettato è l’art. 112: il pubblico ministero ha ancora l’obbligo di esercitare l’azione penale, ma “nei casi e nei modi stabiliti dalla legge“.

1Renzo Orlandi, La Riforma Fascista delle Corti d’Assise, in L’Inconscio Inquisitorio. L’Eredità del Codice Rocco nella Cultura Processualpenalistica Italiana, a cura di Loredana Garlati, Giuffrè, 2010.

2La questione è segnalata già da tempo. Ad esempio, si legge nella proposta: “la necessità di fissare priorità risulta anche da verbali del CSM, come ad esempio dall’allegato A al verbale del plenum del 10 giugno 1998, ove si prendeva atto che in alcune procure generali di corte d’appello erano state fissate priorità, peraltro in termini più o meno generici, e in altre no“, oppure “un cospicuo numero di procedimenti si esaurisce nella fase delle indagini preliminari ove, secondo i dati ministeriali, matura la più ampia percentuale di prescrizione per circa il 60 per cento, che evidentemente costituisce riprova del fatto che i pubblici ministeri operano delle scelte discrezionali fra procedimenti da trattare e procedimenti, invece, da accantonare negli archivi“.

3Si legge nella parte introduttiva della proposta: “Questa previsione colma una lacuna obiettiva del nostro sistema costituzionale, che ha consentito al CSM di adottare anche atti di indirizzo politico e di esercitare funzioni <<paranormative>> che, talvolta, hanno determinato contrasti con altri poteri dello Stato“.