Rapporti fra Istituzioni europee: la cooperazione internazionale e la politica di sviluppo dell’Unione europea

Il Consenso europeo per lo sviluppo propone una  visione strategica che dal 2017 guida l’attuazione della politica europea di sviluppo, in linea con l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, la quale rappresenta la pietra miliare della politica dell’UE; se infatti l’obiettivo primario resta  l’eliminazione della povertà, è con l’Agenda 2030 che è cambiata la tipologia dei azioni poste in essere al fine di perseguirla.

Il Primo Consenso europeo, adottato nel 2005, in linea con gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (in acronimo OSM), definiva per la prima volta il quadro dei principi comuni entro cui l’UE e gli Stati membri hanno realizzato le rispettive politiche di sviluppo e sui quali si basava la politica di sviluppo a livello internazionale fino al 2015. Tuttavia è con l’adozione dell’Agenda 2030 e dei suoi obiettivi di sviluppo sostenibile da parte della comunità internazionale che è stata segnata una tappa importante per la realizzazione dello sviluppo sostenibile a livello mondiale.

Il nuovo Consenso europeo recepisce, difatti, i principi dell’Agenda 2030, e gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDD), in essa descritti, che riguardano le c.d. 5 P: le persone, il pianeta, la pace, la prosperità e il partenariato e, per la prima volta, si applica a tutte le istituzioni europee e a tutti gli Stati membri. E’ tramite il coordinamento fra l’Agenda 2030 ed il Consenso europeo per lo sviluppo che si definisce una posizione comune  rispetto ad alcuni cambiamenti globali che si sono manifestati a partire dal 2005 sulla scena mondiale, adottando una strategia di sviluppo sostenibile che sottolinei i legami tra lo sviluppo e altre politiche, inclusa la pace e la sicurezza, gli aiuti umanitari, la migrazione e il clima.

Nonostante la moltitudine di strumenti, i programmi di cooperazione esterna sono accomunati dall’esistenza di norme e procedure comuni. Tali programmi di cooperazione esterna prevedono, oltre a una vasta area d’intervento, anche una molteplicità di settori e di possibili soggetti beneficiari, nonché una considerevole allocazione di strumenti finanziari, distribuita tramite molteplici forme di supporto. Oltre ad essere una forma di aiuto e di sostegno da parte dell’Unione europea nei confronti dei Paesi partner, questi programmi costituiscono anche una delle principali forme d’intervento dell’Unione europea nel campo della politica estera. Di seguito la complessa cornice istituzionale di riferimento di questi programmi:

– La DG Cooperazione Internazionale e Sviluppo, definita anche DG DEVCO (Development Cooperation) è responsabile per la definizione delle politiche e degli aspetti strategici dei programmi; essa coopera con i Paesi partner, con altri servizi della Commissione europea responsabili delle diverse politiche settoriali e con il Servizio Europeo di Azione Esterna.

– Il Servizio Europeo di Azione Esterna (EEAS) è il servizio diplomatico dell’Unione europea, che sostiene l’Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza dell’Unione europea nella realizzazione della politica estera e di sicurezza comuni dell’UE (PESC).

– Le Delegazioni dell’Unione europea trovano il loro ruolo nel fornire analisi e relazioni sulle politiche e sulla situazione nei Paesi partner, nel mantenere vivo il dialogo con i Paesi partner che partecipano ai programmi, nel condurre le necessarie negoziazioni (dietro mandato), nonché nel gestire i fondi per la cooperazione e per lo sviluppo.

Peraltro, come vedremo di seguito, le istituzioni dei Paesi partner (in particolare quelle governative) possono essere delegate alla gestione dei fondi e alla supervisione dei progetti nell’ambito della c.d. gestione indiretta dei fondi.

Inoltre, prima dell’adozione ufficiale i documenti strategici risultanti vengono presentati dalla Commissione agli Stati membri (che devono approvarli a maggioranza) e sottoposti al parere favorevole del Parlamento europeo, in particolare nei casi in cui essi comportino l’allocazione di fondi.

4. Le istituzioni europee e lo sviluppo comune

Le istituzioni dell’Unione europea sono i sette principali organi decisionali dell’UE, la maggior parte delle quali è stata creata con l’istituzione della Comunità Economica Europea (CEE). Esse sono, come indicato all’articolo 13 del TUE: il Parlamento europeo; il Consiglio europeo (dei capi di governo); il Consiglio dell’Unione europea (dei Ministri nazionali); la Commissione europea; la Corte di giustizia dell’Unione europea; la Banca centrale europea; la Corte dei conti europea.

Gli organi UE coinvolti nella politica di cooperazione sono principalmente il Parlamento Europeo e il Consiglio dell’Unione europea; posti su un piano di parità, deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria sulle norme generali e sugli altri aspetti finanziari ed adottano le misure necessarie per l’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo, fatto salvo quanto specificato dall’art.213 che disciplina una procedura legislativa speciale nel caso in cui un paese terzo esige un’assistenza finanziaria urgente da parte dell’Unione. La materia, nello specifico, è definita attraverso programmi pluriennali di cooperazione con i Paesi in via di sviluppo o programmi tematici (art.209 TFUE) al fine di concludere con Paesi terzi e con organizzazioni internazionali competenti qualsiasi accordo utile alla realizzazione degli obiettivi di cui all’art.21 TUE. In questo contesto alla Banca europea per gli investimenti, invece, spetta il compito di contribuire all’attuazione delle misure di cooperazione attraverso la concessione e la gestione di finanziamenti, cosi come meccanismi specifici come il Fondo europeo di sviluppo. Infine spetta alla Commissione Europea l’adozione delle iniziative utili a promuovere il coordinamento delle politiche di cooperazione allo sviluppo di UE e Stati membri; essa, peraltro, viene coadiuvata dalla Direzione generale Cooperazione internazionale e sviluppo (DG DEVCO) che rende effettivi e concreti le politiche, i programmi e i progetti destinati allo sviluppo e all’aiuto esterno.

Nell’ambito della gestione dei fondi europei occorre dilungarsi. Essa può spettare alla Commissione europea, al Paese beneficiario, ad un’organizzazione internazionale, ad un’agenzia esecutiva della Commissione europea o un’agenzia nazionale di uno Stato membro. Si distinguono in particolare tre forme di gestione dei fondi:

– Gestione diretta: la Commissione europea è direttamente responsabile della gestione dei fondi ed opera come autorità contraente, agendo in nome o per conto del Paese beneficiario;

– Gestione indiretta: la Commissione europea affida la gestione dei fondi e il ruolo di autorità contraente al Paese beneficiario, ovvero ad organismi da esso designati, a organizzazioni internazionali o altre agenzie di sviluppo;

– Gestione condivisa: la Commissione europea affida la gestione dei fondi ad uno Stato membro (è una forma raramente utilizzata).

5. I programmi e gli strumenti di cooperazione

Dal diritto derivato dell’UE si desumono alcuni strumenti funzionali all’azione esterna e alla cooperazione dell’UE, tra cui rivestono importanza i regolamenti.  Il regolamento è uno strumento di partenariato per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo coi paesi terzi.

Il Regolamento 233/2014 si proponeva l’attuazione dello Strumento per la Cooperazione allo Sviluppo (SCS) attraverso cui l’Unione Europea mira a ridurre la povertà nei paesi in via di sviluppo, nonché a promuovere uno sviluppo economico, sociale e ambientale sostenibile, la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e il buon governo. Quanto al Regolamento 234/2014, esso istituiva lo Strumento di Partenariato per la Cooperazione con i Paesi terzi; uno strumento di sostegno  che estende i partenariati di cooperazione e i dialoghi politici a settori e argomenti che vanno al di là della cooperazione allo sviluppo. Tra gli obiettivi specifici del regolamento rientrano il sostegno alle strategie di partenariato per la cooperazione bilaterale, regionale e interregionale dell’Unione, e la promozione di dialoghi politici.

Caratteristico è l’insieme delle attività poste in essere per garantire la suddetta assistenza e che comprende programmi geografici, che supportano i programmi di cooperazione bilaterali e regionali in settori che coprono i bisogni essenziali con i paesi in via di sviluppo che figurano nell’elenco dei beneficiari di APS; i programmi tematici, complementari ai primi, composti da un programma di beni pubblici e sfide globali; oltre a un programma di organizzazioni della società civile e delle autorità locali ed un programma panafricano per sostenere il partenariato strategico tra l’Africa e l’Unione e per coprire le attività di natura transregionale continentale o mondiale in e con l’Africa. I principali strumenti disponibili nell’ambito della cooperazione dell’UE con i Paesi Terzi  si dividono, sulla base degli ambiti d’intervento, in programmi geografici e programmi tematici:

– I programmi geografici sono focalizzati su priorità definite a livello di Paese o di macro-regione;

– I programmi tematici prevedono interventi in tutte le aree geografiche, ma focalizzati su specifiche priorità tematiche.

Per quanto attiene, invece, le tipologie di azione i programmi di cooperazione con i Paesi Terzi vengono realizzati attraverso varie forme d’intervento:

1) Sovvenzioni: rappresentano la forma classica di contributo fornito in risposta a specifici bandi;

2) Contratti: aggiudicati attraverso procedure d’appalto per la fornitura di servizi, beni materiali o opere;

3) Supporto finanziario: costituito dal trasferimento diretto di fondi al bilancio statale del Paese per la realizzazione di una determinata politica;

4) Politiche: supporto di natura settoriale a politiche specifiche implementate dal governo del paese partner, attraverso una combinazione di supporto finanziario e supporto fornito attraverso sovvenzioni e contratti d’appalto.

Le tipologie di finanziamento fanno parte del Fondo Europeo di Sviluppo. Creato nel 1957 dal trattato di Roma e lanciato nel 1959, è il principale strumento dell’Unione per la cooperazione allo sviluppo e la fornitura di aiuti allo sviluppo ai Paesi dell’Africa, del Pacifico e dei Caraibi (ACP) e ai Paesi e territori d’oltremare (OCT). A differenza degli altri strumenti europei di cooperazione finanziati dal bilancio dell’Unione, il Fondo europeo di sviluppo è stato istituito da un accordo interno degli Stati membri, in seno al Consiglio, e pertanto è un fondo esterno al bilancio generale dell’Unione Europea ed è alimentato da contributi diretti forniti dagli Stati membri.

Un ulteriore strumento strategico adottato in seno alle istituzioni europee è il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile, istituito nel settembre del 2017. Guidato dagli obiettivi  dell’azione esterna dell’Unione quali sanciti all’articolo 21 TUE, il Fondo permette di contribuire al conseguimento degli obiettivi enunciati dall’Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile, in particolare l’eliminazione della povertà. L’Agenda 2030 riconosce, difatti, la migrazione internazionale come una realtà di grande rilevanza per lo sviluppo dei paesi di origine, transito e destinazione, che richiede risposte coerenti.

Per completezza di analisi, infine, occorre menzionare un ulteriore strumento dell’Unione europea che contribuisce alla stabilità e alla pace, adottato con il Regolamento 230/2014 nel marzo del 2014 e che resterà in vigore ancora sino al 31 dicembre 2020. Quest’ultimo istituisce uno strumento, teso a contribuire alla stabilità e alla pace, che per il periodo dal 2014 al 2020 ha fornito un sostegno diretto alle politiche esterne dell’Unione in risposta alle crisi e minacce globali, per la prevenzione dei conflitti, nonché per la costruzione della pace. Dunque, le priorità basilari sono tre. In primo luogo occorre una risposta rapida alle crisi tramite il sostegno all’attuazione delle risoluzioni delle Nazioni Unite sulle donne, la pace e la sicurezza, il sostegno ai tribunali penali internazionali. La seconda priorità è la prevenzione dei conflitti, priorità che si sostanzia in azioni volte a garantire che le situazioni non degenerino in conflitti armati; infine, la terza priorità consiste nell’assistenza per far fronte a minacce globali, tra cui rientrano la lotta al terrorismo e criminalità organizzata e l’azione volta a mitigare i rischi nucleari, radiologici, batteriologici e chimici.   Per una maggiore efficacia delle misure da adottare una misura di assistenza straordinaria può avere una durata massima di diciotto mesi e può essere prorogata di un ulteriore periodo fino a sei mesi per due volte, fino a una durata totale massima di trenta mesi nel caso di imprevisti alla sua esecuzione, purché ciò non comporti un aumento del costo della misura; nel caso di crisi e conflitti protratti, la Commissione può adottare una seconda misura di assistenza straordinaria, la cui durata non può superare diciotto mesi.

I contributi a sostegno delle cause summenzionate sono assegnati come donazioni a soggetti terzi che svolgono attività di aiuto esterno. Sono ammissibili alla partecipazione cittadini o persone giuridiche stabilite in uno Stato membro, in un Paese candidato; tra gli attori non statali che possono beneficiare del sostegno finanziario rientrano organizzazioni non governative, organizzazioni rappresentative di popolazioni indigene, organizzazioni professionali e gruppi d’iniziativa locali, organizzazioni rappresentative degli interessi economici e sociali, organizzazioni culturali ed organizzazioni di ricerca e scientifiche.

1) DE FRANCISCIS M.E., VINCI A., Compendio di diritto dell’Unione Europea, Dike, 2019.

2) TFUE, Trattato sul funzionamento dell’unione europea, da ultimo modificato dall’articolo 2 del trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e TUE, Trattato sull’Unione Europea.

3) BARTOLONI M.E., La cooperazione allo sviluppo dell’Unione europea con i Paesi terzi: da politica contro la povertà a cooperazione globale?, Il Mulino, vol. 8, 2014.

4) MARTINELLI F., Le politiche dell’Unione Europea, Edizioni Simone, XI Edizione