Rapporti tra Ordinanze Regionali e Decreti Ministeriali in situazione di emergenza Covid-19

A fronte dell’attuale emergenza sanitaria da Covid-19 che sta colpendo il nostro Paese , si è assistito a un susseguirsi di provvedimenti amministrativi atti a disciplinare i diversi aspetti della vita quotidiana, nell’ambito di un generale “lockdown” stabilito dal Governo.

Un primo passo vero la chiusura totale delle attività, si ha con il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6 (conv. in L. 5 marzo 2020, n. 13): si tratta di un decreto-legge, come tale un atto avente forza di legge, adottabile in casi straordinari di necessità e urgenza (ai sensi dell’art. 77 della nostra Costituzione), che deve essere convertito in legge da parte del Parlamento, entro 60 giorni.

Secondo il citato decreto, viene attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di emanare provvedimenti tipici e predeterminati (come ad esempio la delimitazione delle c.d. “zone rosse” o la chiusura delle scuole), nonché un potere di tipo atipico e generico di disporre di “ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza”, attraverso l’adozione di ordinanze, per limitare il diffondersi dell’epidemia.

In primo luogo, è opportuno analizzare l’istituto dell’ordinanza regionale.

Tale tipo di atto di natura legislativa trova il proprio fondamento sulla potestà concorrente dello Stato e delle Regioni in materia di salute, secondo quanto disciplinato dall’art. 117 della Costituzione. Ebbene, secondo i principi di autonomia legislativa delle Ragioni, lo Stato, nelle materie in cui è prevista una legislazione concorrente, detta i principi fondamentali che vincolano gli Enti locali secondo standard uniformi e costituzionalmente condivisi.

A tal proposito, è opportuno citare l’art. 32 della l. n. 833 del 1978 (che istituisce il Servizio Sanitario Nazionale), ai sensi del quale “in materia di igiene e sanità pubblica, di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria”, il Presidente della Regione adotta ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa al territorio regionale.

In particolare, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 303 del 2003, ha specificato che tali interventi eccezionali delle Regioni “possono essere effettuati anche in deroga alle disposizioni vigenti, secondo le prescrizioni di volta in volta stabilite dalle ordinanze di protezione civile, nei limiti e con le modalità indicate dallo stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea”.

Tuttavia, a far chiarezza nell’intricato tema dei rapporti Stato-Regioni, è intervenuta nuovamente la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 307 del 2003, attraverso cui la Consulta, pronunciandosi su un caso di contrasto tra legge Statale e legge Regionale in tema di radiocomunicazioni, stabilì che alle Regioni non è consentito derogare alle disposizioni statali, in ragione degli interessi in gioco da tutelare attraverso la disposizione statale.

È evidente, infatti, che la situazione eccezionale di emergenza che si sta verificando oggi nel nostro Paese, ha di fatto portato lo Stato a sottrarre agli Enti locali i predetti poteri normativi nelle materie di potestà concorrente (quale appunto la salute), apparentemente violando il principio di leale collaborazione, fonte ispiratrice dell’assetto costituzionale dettato dall’art. 117.

Invero, a scongiurare una violazione del predetto principio, vi è la previsione, contenuta nel d.l. n. 6/2020 poc’anzi citato, di procedure di raccordo tra Stato ed Enti locali, attraverso l’acquisizione di pareri da parte dei Presidenti delle Regioni.

Con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (di seguito “d.p.c.m.”, ossia l’atto amministrativo emanato dal Premier, in qualità di Autorità nazionale di Protezione Civile, la cui adozione, a differenza del decreto-legge, non prevede il coinvolgimento del Parlamento) dell’8 marzo 2020, le misure restrittive sono estese a tutto il territorio nazionale; a questo punto, si assiste all’intervento di alcuni Presidenti delle Regioni che, ritenendo non sufficienti le misure emanate a livello nazionale, adottano le proprie ordinanze contenenti misure più restrittive di quelle previste a livello statale (come, ad esempio, il divieto di ingresso nella Regione da parte dei cittadini provenienti dalle “zone rosse”).

Un esempio in tal senso è l’ordinanza della Regione Campania che, a seguito di impugnazione dinnanzi il TAR Campania da parte del Governo, fu considerata legittima dall’Autorità giurisdizionale, la quale, operando del bilanciamento di interessi coinvolti nel caso di specie e considerato l’aggravarsi della situazione di emergenza limitata al territorio della Regione Campania, giustificava l’adozione di misure più restrittive da parte del Presidente De Luca.

Successivamente, si assiste all’adozione del d.l. 25 marzo 2020, n. 19, con il quale si stabilisce che i provvedimenti statali vengano adottati a livello locale su proposta dei Presidenti di Regione, fermi restando i raccordi previsti dal d.l. 23 febbraio 2020.

La novità, in questo caso, è la previsione del potere dei Presidenti di Regione di adottare misure più restrittive di quelle previste a livello nazionale (con il limite della tipicità delle stesse misure, che devono essere comunque previste dallo stesso decreto), che avrebbero, poi, perso efficacia con l’entrata in vigore del d.p.c.m. successivo (che costituisce “ius superveniens”).

E proprio tale perdita di efficacia sarebbe dovuta accadere con l’adozione del d.p.c.m. 1 aprile 2020, ma in realtà le Regioni tentarono di prorogare l’efficacia delle proprie ordinanze, tramite il procedimento di intesa con il Ministro della Salute, o semplicemente disponendo la rinnovazione delle stesse.

Ed invero, nel successivo d.p.c.m. 10 aprile 2020, all’art. 8, si prevede una clausola di salvezza generale per le ordinanze Regionali adottate in precedenza.

Dunque, alla luce di quanto sopra, le ordinanze regionali che risultino non esattamente rispondenti alle previsioni statali, per poter essere considerate legittime devono rispettare i limiti imposti dalla decretazione d’urgenza dettata a livello statale.

In primo luogo, pertanto, le ordinanze regionali devono essere fondate su un aggravamento sopravvenuto della situazione di emergenza; la loro efficacia temporale, poi, deve essere limitata all’adozione del d.p.c.m.; infine, devono prevedere misure comunque tipizzate dal d.p.c.m e, in ogni caso, solo in senso più restrittivo di quelle adottate a livello nazionale, con l’ulteriore limite dell’ambito delle attività di loro competenza.

Nei casi in cui le ordinanze emergenziali adottate da parte degli Enti locali non rispettino le condizioni su citate, lo Stato conserva il potere di annullare, in via straordinaria, tali provvedimenti, in quanto atti amministrativi illegittimi degli Enti locali: la norma di riferimento, in questi casi, è l’art. 138 del DLGS n. 267/2000 (T.U. degli Enti Locali), che prevede la possibilità per il Governo (sentito il Consiglio di Stato) di annullare, d’ufficio o su denunzia, gli atti degli enti locali viziati da illegittimità, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’interno.

Lo Stato conserva, poi, la possibilità di impugnare l’ordinanza regionale dinnanzi al Tar, chiedendone la sospensione e l’annullamento, nella parte in cui risulta contrastante con il d.p.c.m.

Un’ulteriore possibilità per caducare gli effetti delle ordinanze regionali illegittime è costituita dalla c.d. “autotutela”, ossia il potere della P.A. di annullare i provvedimenti amministrativi già adottati: secondo tale meccanismo, pertanto, la Regione ha il potere di dichiarare annullato o revocato il proprio atto amministrativo.

Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, pertanto, ci si interroga sulle sorti della nuova ordinanza emanata dal Presidente della Regione Calabria in data 30 aprile 2020, con la quale vengono attenuate le misure restrittive imposte dal Governo, per fronteggiare l’attuale emergenza sanitaria. Tale ordinanza è stata subito dichiarata illegittima da parte del Presidente del Consiglio Conte, durante la sua informativa alla Camera dei Deputati in data odierna (30 aprile 2020).

A questo punto, potrebbe aprirsi la strada per una impugnazione dinnanzi al Tar, per contrasto con le disposizioni del d.p.c.m. Il sindacato del Giudice amministrativo, infatti, qualora fosse chiamato a pronunciarsi, verterà sulla motivazione dell’ordinanza, operando un controllo di ragionevolezza e proporzionalità del presupposto che ha legittimato l’adozione della stessa.

Le seguenti fonti sono liberamente consultabili:

Corte Cost., sent. n. 303/2003

Corte Cost., sent. n. 307/2003

https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-dell-emergenza-covid-19/1030-potere-e-liberta

https://www.piselliandpartners.com/emergenza-covid-19/contrasti-ordinanza-n-514-2020-regione-lombardia-dpcm-22-marzo-2020/

https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/03/09/20G00028/sg

https://www.corrieredellacalabria.it/regione/item/239478-il-governo-pensa-alla-diffida-dellordinanza-santelli/

http://www.giurcost.org/LIBERAMICORUM/luciani_scrittiCostanzo.pdf

https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-dell-emergenza-covid-19/1029-ordinanze-emergenziali-regionali

https://www.casaeclima.com/ar_41291__covid-interpretazione-ance-rapporti-giuridici-ordinanza-regione-lombardia-dpcm.html

http://www.treccani.it/enciclopedia/autotutela-diritto-amministrativo/

http://studiolegaletrapani.it/contenuto.php?id=16835