Responsabilità amministrativa: brevi lineamenti sostanziali e processuali

1. La responsabilità in ambito amministrativo: evoluzione della risarcibilità del danno

La declinazione del concetto di responsabilità in ambito amministrativo si dipana ed evolve in tante piccole e grandi sfumature che compongono i vari ambiti dell’azione amministrativa.

La questione circa la responsabilità della Pubblica Amministrazione, nonostante l’incontrovertibile riconoscimento costituzionale ad opera dell’art. 28, si è rivelata per lungo tempo, coacervo di insidie per l’effettiva e piena risarcibilità dei danni subiti dall’Amministrazione.

Infatti, proprio la peculiare natura dell’organo pubblico e la specialità del diritto ad esso applicabile danno vita a problemi circa l’identificazione della normativa applicabile.

In considerazione di ciò, occorre rimarcare che non vi è una novazione della responsabilità amministrativa in luogo di quella civile bensì una sostanziale sovrapposizione applicativa della disciplina inerente lo jus commune.

Al di là delle questioni esegetiche sulla natura della responsabilità dell’amministrazione che parte della dottrina divide in compensativa, sanzionatoria ed economica, occorre precisare la fonte da cui scaturisce l’ascritta responsabilità.

Innanzitutto, è possibile suddividere tale responsabilità in: responsabilità da mero comportamento, responsabilità da attività contrattuale e responsabilità da attività provvedimentale. Quest’ultima, su cui volge il focus della presente breve trattazione si pone, a parere della scrivente, come la tipologia di responsabilità più intrinsecamente fitta di risvolti processuali[1]e sostanziali[2]connessi alla peculiarità del regime applicabile al settore pubblico.

La celebre sentenza della Corte di Cassazione n. 500 del 1999 ha sancito una sostanziale caduta dell’irrisarcibilità del danno da attività provvedimentale dell’amministrazione che, però, poggia le sue fondamenta esegetiche su una questione di diritto sostanziale e, parzialmente, anche di diritto civile quale l’interpretazione della responsabilità aquiliana e la sua potenziale applicabilità al diritto amministrativo.

La questione, infatti, ruota attorno all’esercizio del potere amministrativo, tramite attività autoritativa, che genera la situazione giuridicamente protetta identificabile nell’interesse legittimo, e la primaria interpretazione dell’art. 2043 c.c. che riconosce tutela solo a questioni inerenti diritti soggettivi assoluti[3].

Il progressivo abbandono di un’interpretazione eccessivamente statica e limitata del citato articolo ha fatto in modo di declinare un proprio concetto di danno, all’interno di un rapporto giuridico costituito dal procedimento amministrativo, fonte e fondamento dell’attività provvedimentale. Ciò si riverbera ovviamente anche su un più lieve regime probatorio a carico del privato che, per il diritto civile pare particolarmente gravoso per il danneggiato nelle ipotesi ricomprese nell’art. 2043 c.c. proprio in virtù di una sorta di estraneità di rapporti fra danneggiato e danneggiante. Proprio su questo punto si nota uno dei cambiamenti più incisivi, dello scenario. Infatti, da una sostanziale repulsione di responsabilità a carico dell’Amministrazione e una sua sorta di immunità pratica, si arriva ad affermare un regime di colpa presunta della P.A. di fatto avvicinandosi ad una specie di responsabilità oggettiva, non distante da quella descritta dall’art. 1218 c.c[4].

2. Profili processuali dell’azione risarcitoria[5]

Aspetto paradigmatico, che discende dalla storica decisione del Supremo Consesso, risiede nella relazione fra azione risarcitoria e azione di annullamento del provvedimento causativo di danno.

Il d.lgs. 104/2010, c.d. codice del processo amministrativo, sancisce una sostanziale autonomia delle azioni incardinabili dinnanzi al Giudice Amministrativo[6]. Tuttavia, proprio il c.p.a. fornisce alcuni elementi che si pongono in contrasto con tale assunto rilevabili all’interno dell’art. 30 d.lgs. 104/2010.

L’articolo impone innanzitutto che l’esercizio dell’azione risarcitoria sia posto, a pena di decadenza, nel massimo di 120 giorni dalla conoscenza dell’atto lesivo. In secondo luogo, il giudice è tenuto a valutare le circostanze di fatto ed il comportamento delle parti nella valutazione del giudizio risarcitorio. È evidente che, seppur formalmente dichiarandone l’autonomia, il legislatore non ha abbandonato la sostanziale convinzione della necessaria pregiudizialità amministrativa, sempre accettata in giurisprudenza ma rigettata dalla sentenza 500/1999.

Sul punto va, altresì, rilevato che lo stesso c.p.a. accorda, all’art. 34, che, qualora si accerti la carenza di interesse del ricorrente nel corso del giudizio il giudice può comunque “accertare l’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori”[7]. Ciò non deve essere confuso con la sostanziale convinzione di un abbandono dell’ascritta pregiudizialità che, in tal caso non viene in rilievo potendosi azionare tale strumento di conversione solo nel caso di provvedimento già ritualmente impugnato.

Va detto che, la conversione della domanda in esame, non trova una definizione in termini di proposizione sia questa operata d’ufficio[8]o esclusivamente su istanza di parte.

Larga parte della giurisprudenza propende per la proponibilità su istanza di parte[9]pur ammettendo che, in un ipotetico separato giudizio risarcitorio, il Giudice possa incidentalmente conoscere dell’illegittimità provvedimentale[10].

Da ultimo, è bene rilevare che, indubbiamente, la tutela risarcitoria si incardina con maggior frequenza nei giudizi aventi ad oggetto l’annullamento di un provvedimento illegittimo. Le domande possono essere presentate contestualmente o, quella risarcitoria, mediante motivi aggiunti[11]. Qualora si decidesse invece di instaurare una autonoma domanda risarcitoria, questa dovrà essere proposta entro il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza. In caso contrario, ossia di instaurazione all’interno dello stesso giudizio di entrambe le domande, è palese ed evidente il fatto che ciò possa portare ad una maggior celerità.

[1]Sul versante processuale delle azioni esperibili in sede amministrativa vanno rammentati i seguenti contributi

[2]Per quanto riguarda sempre la risarcibilità e la responsabilità della pubblica amministrazione nella lesione da interesse legittimo si vedano per completezza: V. Neri, Ripensare la sentenza 500/1999 a venti anni dalla sua pubblicazione, in Urbanistica e appalti, fasc. 5/2019 e E. M. Barbieri, Lesione di interessi legittimi, risarcimento del danno e colpa della pubblica amministrazione, in Nuovo notiziario giuridico, fasc. 1/2019.

[3]È importante ricordare anche il ruolo svolto dal diritto comunitario che ha dato impulso riformatore e parametri di riforma da applicare all’ordinamento italiano ispirati all’effettività di norme comunitarie e ad una sorta di oggettivizzazione della responsabilità a carico del soggetto pubblico. Sul punto si le pronunce CGUE C-314/2009 e Consiglio di Stato, Sezione V, n. 240/2013.

[4]Ruolo fondamentale è stato svolto dal Diritto Comunitario che, non conoscendo la distinzione fra interessi legittimi e diritti soggettivi ha imposto, già nel 1989, il riconoscimento della tutela risarcitoria alle imprese coinvolte e danneggiate nelle gare d’appalto a livello comunitario determinando il recepimento delle indicazioni da parte dl legislatore italiano con l’art. 13 L. 142/1992.

[5]Sul versante processuale delle azioni esperibili in sede amministrativa si vedano segnatamente in linea generale: S. Vaccari, La dichiarazione di inefficacia del contratto ex artt. 121 e 122 c.p.a. come misura processuale satisfattoria, in Diritto processuale amministrativo, fasc. 1/2015 e A. Travi, La reintegrazione in forma specifica nel processo amministrativo fra azione di adempimento e azione risarcitoria, in Diritto processuale amministrativo, fasc. 1/2003.

[6]Si fa riferimento all’art. 7 comma 4 e all’art. 30 comma 1 c.p.a.

[7]In tal senso la domanda di parte diviene improcedibile per carenza di interesse poiché il provvedimento impugnato ha esaurito i suoi effetti nelle more del giudizio. Si pensi quindi a provvedimenti con efficacia limitata nel tempo.

[8]Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2916/2012 e Sezione VI n. 3848/2014.

[9]A mero titolo esemplificativo si vedano Consiglio di Stato, Sezione V n. 6539/2011 e Sezione IV, n. 6703/2012.

[10]Va rammentato che la tesi può essere effettivamente condivisa poiché presuppone che il giudice conosca e analizzi la pretesa risarcitoria in termini di effettività, attualità e concretezza sussistendo in capo al ricorrente l’onere di allegazione del danno subito, potendo il Giudice anche rigettare la domanda di conversione.

[11]A norma dell’art. 30, comma 5, c.p.a