Sdemanializzazione dei beni: natura della sclassificazione

Sommario: 1. La regola: natura dichiarativa della sclassificazione. Considerazioni sulla sentenza delle Sez. U., n. 7739 del 7 aprile 2020 – 2. Il demanio marittimo ed idrico: natura costitutiva del provvedimento della p.a. e ordinanza Cass., sez. V, n. 6715 del 10 marzo 2020 – 2.1 Focus: l’alluvione impropria prima e dopo la riforma

1. La regola: natura dichiarativa della sclassificazione. Considerazioni sulla sentenza delle Sez. U., n. 7739 del 7 aprile 2020

Il codice Pisanelli¹, dopo aver individuato, all’art. 427, i beni del demanio pubblico (strade nazionali, lido del mare, porti, seni, spiagge, fiumi e torrenti, porte, mura, fossi, bastioni delle piazze da guerra e delle fortezze), prescriveva nel successivo art. 429 che i terreni delle fortificazioni o dei bastioni delle piazze da guerra, ma anche tutti gli altri beni del demanio pubblico sarebbero passati al patrimonio dello Stato con la cessazione della destinazione all’uso pubblico e alla difesa nazionale; la sottrazione al regime demaniale produceva l’effetto di rendere alienabili tali beni (art. 430). Il tenore letterale della norma concernente la sdemanializzazione era -beninteso- difforme da quello della attuale, art. 829, c. 1, c.c., per la quale: “Il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato dev’essere dichiarato dall’autorità amministrativa. Dell’atto deve essere dato annunzio nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica”^2.. Malgrado la diversa formulazione, non può reputarsi che, a differenza del passato, sia oggi essenziale un formale provvedimento di declassificazione per realizzare il passaggio dei beni dal demanio al patrimonio: all’opposto, non vi è soluzione di continuità tra l’anteriore art. 429 e l’attuale art. 829 c.c., poiché sotto il vigore di entrambe le disposizioni la dichiarazione dell’autorità amministrativa ha solo funzione ricognitiva della perdita della destinazione ad uso pubblico del bene. Se ne deduce la configurabilità della c.d. sdemanializzazione tacita o implicita, passaggio del bene al patrimonio dello Stato in assenza di qualsivoglia provvedimento dell’autorità e per effetto del verificarsi delle circostanze descritte dall’enunciato normativo, vale a dire la perdita della destinazione del bene all’uso pubblico: all’esito positivo di tale accertamento di fatto, a nulla rileva che la declassificazione non sia intervenuta, in quanto la stessa, quando già sussistono i requisiti di fatto di incompatibilità con la volontà di conservare la destinazione ad uso pubblico, si limita in sostanza a dare atto del passaggio dei beni stessi da uno ad un altro regime (Cass., sez. II, sent. n. 3742, 19 febbraio 2007).

A sua volta, la cessazione della destinazione del bene all’utilizzo pubblico può essere integrata da atti univoci, positivi, concludenti ed incompatibili con la volontà di conservare quella destinazione e di rinunciare definitivamente al suo ripristino (così, la S.C. ha ritenuto il venir meno del carattere demaniale, riconosciuto dall’art. 1 del r.d. n. 3244/1923, di una “trazzera” siciliana, per non essere stata la stessa mai destinata al passaggio degli armenti: Cass., sez. II, sent. n. 4827 dell’11 marzo 2016; ancora, gli atti di disposizione di un vicolo, in parte alienato ed in parte locato, sono stati giudicati idonei a determinare una cessazione tacita del regime demaniale: Cass., sez. II, sent. n. 14666 del 3 giugno 2008), non essendo però bastevole la concessione della zona o la realizzazione di opere sulla stessa, al pari del semplice disuso (sez. I, sent. n. 26899 del 10 novembre 2008 sulla dismissione di un tratto ferroviario) e dell’inerzia dell’amministrazione nella cura del bene e/o nell’intervento riguardo ad occupazioni o usi da parte di privati incompatibili con la destinazione pubblica (Cons. Stato n. 5209/2006; Cass., sez. II, sent. n. 3742/2007); infatti, assegnare alla sola inerzia amministrativa effetti costitutivi di sdemanializzazione indebolirebbe la condizione giuridica del demanio pubblico prevista dall’art. 823 c.c.³. L’orientamento della giustizia civile (di legittimità) e amministrativa, è condiviso e diffuso anche tra i giudici di merito: non è inconciliabile con la volontà di conservare la destinazione del bene all’uso la pura e semplice circostanza che il bene non sia più adibito, anche da lungo tempo, a tale uso.⁴ L’accertamento dell’intervenuta sdemanializzazione è incensurabile in sede di legittimità se immune da vizi logici e giuridici: vizio della pronuncia può ritenersi, esempigrazia, l’aver considerato sufficiente un unico comportamento dell’amministrazione (come la costruzione di un’ulteriore strada, con percorso più lungo ma meno ripido, ad unire le stesse località prima collegate dalla strada vicinale del cui regime giuridico si discuteva: Cass., sez. II, sent. n. 29228 del 12 novembre 2019), stante la necessità di plurimi atti; l’immanenza dei poteri di polizia demaniale (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 4941/14; depositata il 3 ottobre) è sicuramente un utile indizio della permanente appartenenza al demanio.

2. Il demanio marittimo ed idrico: natura costitutiva del provvedimento della p.a. e ordinanza Cass., sez. V, n. 6715 del 10 marzo 2020

Rimangono esclusi dalla possibilità della sdemanializzazione per facta concludentia i beni del demanio marittimo e idrico: l’art. 35 cod. nav., “Esclusione di zone dal demanio marittimo” richiede, per i primi, un decreto del ministro per le comunicazioni di concerto con quello per le finanze -all’esito di una valutazione del capo del compartimento che ritenga la zona non più impiegabile per l’uso pubblico del mare; per i secondi, di palmare chiarezza è il disposto dell’art. 947, c. 3, c.c.⁵, come sostituito dall’art. 4 della legge 5 gennaio 1994, n. 37, “Norme per la tutela ambientale delle aree demaniali dei fiumi, dei torrenti, dei laghi e delle altre acque pubbliche”. In tali ipotesi, il provvedimento, espresso e formale, della competente autorità, non ha natura dichiarativa ma costitutiva (Cass., Sez. 2, 2 marzo 2000, n. 2323), ed è reso in base ad una valutazione tecnico-discrezionale dei caratteri naturali del bene, variabili e contingenti secondo le diverse peculiarità geofisiche e le varie esigenze locali, in relazione alla diversità degli usi. Non vale ad escludere la natura costituiva del provvedimento della p.a. la considerazione che la stessa ha, in ordine al demanio marittimo, un potere di tipo amministrativo ma non dispositivo (cioè idoneo a derogare alle norme civilistiche in tema di proprietà): difatti la p.a., tramite il provvedimento di sdemanializzazione, non produce alcun effetto privativo sull’altrui diritto dominicale, in quanto non estende ma limita le zone demaniali (Cass., sez. II, sent. n. 10817 dell’11 maggio 2009). Così, nessuna rilevanza può assumere il possesso del bene da parte del privato, sterile dal punto di vista degli effetti ed inidoneo all’acquisto della proprietà per usucapione, né il non uso dell’ente proprietario, con la conseguenza che l’accertamento giudiziale della non ricorrenza dei presupposti fattuali di appartenenza di un bene al suddetto demanio è del tutto privo di utilità. Nel caso di specie, la Corte di Cassazione interviene per censurare una pronuncia dei giudici di appello che aveva escluso la natura demaniale dell’arenile⁶ di un lago non in forza di un provvedimento della p.a., che non era mai stato emesso, ma sulla base di una valutazione discrezionale: la c.t.u. aveva accertato che l’arenile era stato bonificato, edificato, inserito nel centro urbano, ed il consulente aveva escluso che lo stesso potesse continuare a realizzare l’uso pubblico tipico del mare. Tale argomentazione di fatto viene giudicata una del tutto arbitraria intromissione dell’autorità giudiziaria nell’area riservata al potere discrezionale della pubblica amministrazione, ed anzi la S.C. rammenta come qualsiasi indagine che miri ad accertare in concreto se il bene demaniale sia potenzialmente idoneo all’uso pubblico marittimo sia destinata ad una declaratoria di difetto di giurisdizione (Cass., sez. II, n. 7551, 23 marzo 2017); la consulenza tecnica d’ufficio in questa materia può anzi motivatamente essere omessa in quanto meramente esplorativa (Cass., sez. U., sent. n. 12062 del 29 maggio 2014).

La differenziazione di disciplina (tra demanio pubblico in generale e demanio marittimo-idrico) non contrasta coi principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 42 Cost., stante, rispettivamente: la non sovrapponibilità degli interessi tutelati, come pure  la sostanziale diversità tra le situazioni sottostanti; la priorità della salvaguardia della proprietà pubblica -per parte assolutamente preponderante dal demanio necessario- rispetto alla privata.⁷

2.1. Focus: l’alluvione impropria prima e dopo la riforma

L’art. 942, c. 1, c.c., sostituito dall’art. 1, L. n. 37 del 1994, “I terreni abbandonati dalle acque correnti, che insensibilmente si ritirano da una delle rive portandosi sull’altra, appartengono al demanio pubblico, senza che il confinante della riva opposta possa reclamare il terreno perduto”, ha, secondo l’interpretazione di Cass. sez. U., sentenza n. 14645 del 13 giugno 2017, efficacia ex nunc. Nell’originaria formulazione, la norma così disponeva: “Il terreno abbandonato dall’acqua corrente, che insensibilmente si ritira da una delle rive portandosi sull’altra, appartiene al proprietario della riva scoperta” (sempre che, come richiedeva in chiusura l’art. 947 c.c., per le ipotesi dall’art. 941 in poi, il fenomeno non fosse stato cagionato dall’attività antropica).

Come evidenziato dalla recente pronuncia della Corte appello di Napoli, 23 gennaio 2020, (ud. 21 gennaio 2020, dep. 23 gennaio 2020), n. 282, i mutamenti introdotti nel 1994 hanno carattere sostanziale: l’alveo abbandonato fisiologicamente perdeva, in precedenza, il suo connotato naturale di demanialità -subordinatamente alla duplice condizione negativa che l’evento non avesse carattere transitorio e non fosse determinato dall’agire umano, talché l’istituto rappresentava un modo a titolo originario e tipico di acquisto della proprietà, automatico (Cass., sez. U., sent. n. 14645 del 13 giugno 2017) e conseguente alla perdita di demanialità e alla contiguità al fondo acquirente, consistente in una particolare forma di accessione di immobile ad immobile, ovvero subordinato alla presenza di atti e fatti che evidenziassero in maniera inequivocabile la volontà dell’amministrazione di sottrarre il bene medesimo alla pubblica destinazione e di rinunciare definitivamente al suo ripristino (Cass., sez. U., 03 marzo 2016, n. 4189).

Attualmente, e per gli eventi verificatosi posteriormente all’entrata in vigore della novella, la possibilità del tacito acquisto in favore del privato è del tutto preclusa e può verificarsi solo subordinatamente ad un esplicito provvedimento di sdemanializzazione, rimanendo altrimenti l’alveo abbandonato nell’ambito del demanio pubblico.

¹ Si tratta del codice civile italiano emanato il 2 aprile 1865 ed entrato in vigore il 1° gennaio 1866.

² Per quanto pertiene ai beni delle province e dei comuni, il secondo comma prevede la pubblicazione del provvedimento che dichiara il passaggio al patrimonio con le modalità previste per i regolamenti comunali e provinciali.

^{3 “}I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice.” M. Alesio, L’usurpazione tollerata di un terreno comunale non può dar luogo ad una sdemanializzazione tacita, Diritto e Giustizia, 14 ottobre 2014.

⁴ Corte appello L’Aquila, 14/02/2020, (ud. 22/01/2020, dep. 14/02/2020), n. 292; Corte appello Reggio Calabria, 11/11/2019, (ud. 04/11/2019, dep. 11/11/2019), n. 902; Corte appello Ancona sez. II, 24/09/2019, (ud. 19/12/2018, dep. 24/09/2019), n. 1390.

⁵ “In ogni caso è esclusa la sdemanializzazione tacita dei beni del demanio idrico” .  La disposizione non ha però efficacia retroattiva (Cass., n. 2608 del 2007) e non può essere applicata a quelle fattispecie in cui l’evento si sia verificato prima dell’entrata in vigore della novella.

⁶ L’arenile è quel tratto di terraferma che risulta relitto dal naturale ritirarsi delle acque. La sua natura demaniale deriva dalla corrispondenza con uno dei beni normativamente definiti negli artt. 822 cod. civ. e 28 cod. nav. (Cass., Sez. II n. 10817 dell’11 maggio 2009), e, nell’ordinanza in esame, con un bacino d’acqua salmastra (art. 28, c. 1, lett. b, cod. nav.).

⁷ Cass, sez. VI-II, ord. n. 26655 del 18 ottobre 2019.