Sindacato di legittimità costituzionale in relazione a leggi-provvedimento e regolamenti

Tra le fonti del diritto amministrativo figurano le leggi-provvedimento e i regolamenti: atti che, sebbene possano apparire molto diversi tra loro e accomunati solo dalla funzione normativa, presentano invero diversi punti di contatto relativi alla difettività, in alcune ipotesi, di generalità e astrattezza.

Tale connotato assume peculiare rilevanza non solo da un punto di vista definitorio e teorico, ma anche – e soprattutto – con riguardo agli strumenti di tutela esperibili dal cittadino che si ritenga leso da detti atti.

Punctum dolens di tale ultima questione è rappresentato dal sindacato di legittimità costituzionale, che si aziona differentemente in relazione ai tipi normativi qui in esame.

Giova dapprima analizzare le cc.dd. leggi-provvedimento.

Esse sono caratterizzate dall’essere fonti normative dal contenuto innovativo, ma prive del carattere della generalità e dell’astrattezza. Ciò perché esse sono conformate in modo da disciplinare fattispecie concrete. Per tale ragione, dunque, le stesse sono formalmente normative (in ossequio al nomen iuris loro attribuito), ma sostanzialmente amministrative. Il loro contenuto è, difatti, più simile a un provvedimento, atto della Pubblica Amministrazione tipicamente ordinato alla regolamentazione di un caso concreto, nel rispetto del superiore interesse pubblico.

La natura di tali atti può sembrare contrastante con i principi dell’ordinamento che presiedono alla separazione della funzione normativa dalla potestà provvedimentale amministrativa. Tuttavia, in proposito, la Corte Costituzionale ha recentemente affermato che non esiste un principio di riserva di amministrazione in relazione agli atti a contenuto particolare. Di conseguenza, si deve ritenere che leggi siffatte siano rispettose del principio di legalità, in senso formale e sostanziale, e che pertanto non siano incostituzionali di per sé, solo perché prive di generalità e astrattezza.

Occorre in ogni caso chiedersi quale tutela possa azionare il consociato il quale si ritenga leso da una legge-provvedimento che, in virtù del contenuto appunto provvedimentale, sia idonea a incidere direttamente sulla sfera giuridica del destinatario ma, nel contempo, in forza della sua veste formale, rimanga atto normativo di rango primario.

Da una parte, infatti, il provvedimento contenuto nella legge dovrebbe poter essere impugnato innanzi al Giudice Amministrativo; dall’altra, però, deve tenersi conto che tale autorità giurisdizionale non può sindacare sulla legge, attività precipuamente attribuita alla Corte Costituzionale.

La soluzione che appare preferibile, nel rispetto dell’art. 7 c.p.a. (a mente del quale sono devolute al G.A. le controversie relative a provvedimenti provenienti dalla P.A.) e dell’art. 134 Cost., è quella secondo cui la legge-provvedimento può essere scissa, nel suo contenuto, in un’ideale parte provvedimentale e in una parte normativa.

In tal modo, la parte provvedimentale, concreta, sarà impugnabile davanti al G.A., mentre la legge (parametro di legittimità del provvedimento stesso) dovrà passare il vaglio di legittimità costituzionale innanzi alla Consulta.

Sarà lo stesso G.A. a devolvere la questione alla Corte Costituzionale, mediante la proposizione di una apposita questione di legittimità, ove ne sussistano i presupposti.

Ciò che in particolare la Corte Costituzionale dovrà sindacare sarà il rispetto dei principi di ragionevolezza, di uguaglianza e di imparzialità, al fine di verificare che, tramite l’utilizzo di ridetto strumento normativo, non sia stato leso il diritto del cittadino di tutelarsi dagli atti lesivi della propria sfera giuridica.

L’appena esposto orientamento pare trovare conferma anche in numerose recenti pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, che ha chiarito come le leggi-provvedimento siano compatibili con l’ordinamento eurounitario, a patto che sia assicurata al cittadino una forma di tutela di fronte a un’autorità giudiziaria, e purché emergano, dall’atto stesso o dai lavori preparatori, le motivazioni per le quali si è dovuto adottare questo tipo di legge.

Tale specificazione appare particolarmente di rilievo, posto che un provvedimento amministrativo garantisce una più rapida ed efficace tutela nei confronti del cittadino, che può esperire strumenti impugnatori più veloci, più ampi e che potenzialmente possano ricomprendere un numero di soggetti-destinatari maggiore rispetto al sindacato di costituzionalità.

Quest’ultimo, infatti, non solo è più lento e solo indirettamente volto a tutelare gli interessi del cittadino (mediante il vaglio di legittimità della legge, e non già del provvedimento puntuale, destinato ad esaurire i suoi effetti nei confronti del singolo destinatario del caso concreto), ma riguarda soltanto lo Stato, o la Regione, emanante la legge.

Esaurita la trattazione delle problematiche relative alle leggi-provvedimento, occorre ora soffermarsi sui connotati caratterizzanti i vari tipi di regolamento che il nostro ordinamento conosce.

Merita preliminarmente rammentare come il regolamento sia classificato come fonte normativa secondaria dagli artt. 3 e 4 delle disposizioni preliminari al Codice Civile. Emanando dal potere esecutivo, esso è atto soggettivamente amministrativo. La sua natura è oggettivamente normativa qualora lo stesso sia generale, astratto e innovativo dell’ordinamento.

Nel caso in cui il regolamento non sia applicabile alla generalità dei cittadini, ma solo ad alcuni di essi, né a un numero indefinito di fattispecie, esso sarà singolare e concreto, e come tale andrà ad assumere piuttosto la natura di atto amministrativo.

La fonte costituzionale della potestà regolamentare si rinviene nell’art. 117 Cost., secondo il quale la competenza è dello Stato nelle sole materie esclusivamente ad esso devolute. Nelle residue materie, la competenza è attribuita alle Regioni. Inoltre, gli enti pubblici territorialmente decentrati hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e in relazione alle proprie funzioni.

Con riferimento ai regolamenti governativi, ministeriali e interministeriali, si deve tenere a mente l’art. 17 della l. n. 400/1988, che pone un’elencazione delle figure tipiche di detto atto normativo, distinguendo i regolamenti in esecutivi, attuativi e integrativi, organizzativi, indipendenti e di delegificazione.

Vieppiù, la norma citata disciplina il procedimento che porta all’approvazione del regolamento, a seguito del parere espresso dalla sezione consultiva del Consiglio di Stato e della registrazione da parte della Corte dei Conti.

Deve farsi altresì necessario riferimento a quei regolamenti che possono essere emanati dalle Autorità Amministrative Indipendenti, pacificamente ritenute soggetti di diritto amministrativo. La disposizione normativa che viene in rilievo è l’art. 23 della l. n. 262/2005, il quale procedimentalizza l’iter di adozione di tali atti, specificando che è necessario anche l’obbligo di motivazione, in deroga alla disciplina dell’art. 3 l. n. 241/1990, che lo esclude per i regolamenti e per gli atti amministrativi generali.

Accade sovente – come già più innanzi richiamato – che il regolamento, per come formulato, sia applicabile solo a determinati soggetti e non si attagli a un numero indeterminato di ipotesi. In tali casi si discorre di regolamento singolare e concreto, che presenterà le caratteristiche di atto amministrativo.

È chiaro che un tale tipo di regolamento potrà incidere direttamente sulla sfera giuridica dei destinatari individuati o individuabili, e in ragione di ciò potrà essere immediatamente impugnato dagli interessati. Eventualmente, costoro potranno impugnare altresì gli atti adottati successivamente e medio tempore in applicazione del regolamento, mediante la proposizione di motivi aggiunti.

È a questo proposito che la dottrina suole distinguere i regolamenti in volizione-preliminare e volizione-azione. Mentre i primi, generali e astratti, non sono suscettibili di immediato gravame, non essendo idonei a dispiegare effetti nei confronti dei destinatari, i secondi possono incidere direttamente sulla sfera giuridica dei cittadini, che risultano pertanto dotati di interesse ad agire attuale, concreto e differenziato (ex artt. 35 c.p.a. e 100 c.p.c.).

I regolamenti volizione-preliminare possono essere impugnati, innanzi al G.A., solo congiuntamente agli atti attuativi, che determinano l’insorgere dell’interesse a ricorrere.

Occorre distinguere i casi in cui il vizio infici direttamente il provvedimento attuativo (e in tal caso dovrà essere impugnato solo tale atto), dai casi in cui, invece, il vizio dell’atto a valle sorga in ragione del regolamento viziato: in tale ipotesi, l’interessato deve proporre gravame avverso entrambi gli atti, mediante doppia impugnativa.

Secondo tale impostazione, il G.A. potrebbe esercitare il potere di annullamento, al pari di quanto avviene per il provvedimento amministrativo, giusta la natura soggettivamente amministrativa del regolamento.

Per quanto concerne il G.O., in un procedimento vertente su diritti soggettivi, ove il regolamento costituisca un presupposto, si ritiene ormai pacificamente che egli possa disapplicare il regolamento, ai sensi degli artt. 4 e 5 L.A.C., senza che tale statuizione acquisisca valore di giudicato.

Con specifico riguardo alla possibilità di tutela costituzionale, nei casi di ritenuta illegittimità, occorre effettuare una precisazione. Dapprima, si deve osservare che l’art. 134 Cost. non prevede la possibilità di sindacare le fonti secondarie (tra cui i regolamenti), atteso che la Consulta può rilevare la conformità a Costituzione esclusivamente delle fonti di rango primario.

Una corrente giurisprudenziale ha pertanto ritenuto che un sindacato di legittimità sia possibile, ma relativamente alla legge sulla quale si fonda il regolamento. Ove la legge alla base della fonte secondaria sia dichiarata incostituzionale, tale pronuncia riverbererà i propri effetti anche nei confronti del regolamento.

Per differente impostazione, invece, il vaglio di costituzionalità potrebbe essere ammesso esclusivamente per i regolamenti delegati, dal momento che essi, espressamente previsti dalla legge ordinaria, ne costituirebbero specificazione, condividendone l’efficacia.

Infine, è ammesso il sindacato della Corte Costituzionale in merito al conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni nell’adozione di regolamenti nelle materie di rispettiva attribuzione.