Sovvenzioni pubbliche: il riparto di giurisdizione in caso di revoca

Sommario: 1. La quaestio iuris – 2. L’orientamento in materia – 3. Conclusioni

1. La quaestio iuris

L’articolo 12 della Legge n. 241/1990 subordina la concessione di sovvenzioni, contributi (e in generale di qualsiasi provvedimento attributivo di vantaggi economici) da parte della pubblica amministrazione a soggetti pubblici o privati, ad una preventiva predisposizione dei criteri e modalità di scelta cui le amministrazioni devono attenersi.

La citata disposizione ha il chiaro fine di assoggettare il procedimento di individuazione dei beneficiari ai principi di imparzialità e trasparenza cui deve ricondursi l’attività amministrativa, senza il pericolo di condotte arbitrarie nella scelta (art. 97 Cost.).

Distinguiamo poi vantaggi economici riconosciuti direttamente dalla legge, per i quali alla P.A. è demandato solo il controllo sulla sussistenza dei presupposti di legge (es: incentivi ex L. 488/92), e benefici per i quali l’amministrazione può valutare l’«an», il «quid» ed il «quomodo» dell’erogazione nell’ambito del proprio potere discrezionale.

Il procedimento amministrativo che conduce all’erogazione del beneficio consta di alcune peculiarità tra cui la pubblicità dell’iniziativa; l’istruttoria sulla legittimità del richiedente; una valutazione sul fine pubblico dell’intervento. La violazione delle regole procedimentali può rilevare in termini di legittimità della procedura e dell’erogazione della stessa sovvenzione.

Parimenti può verificarsi che, avvenuta l’erogazione, sia il soggetto beneficiario ad essere inadempiente e decadere a vario titolo dal beneficio. Si pensi al caso, non infrequente, di contributi utilizzati per fini diversi da quelli previsti dal bando (es: nuova opera anziché ristrutturazione) o a quello di immobilizzazioni materiali o immateriali distolte dall’uso prima di 5 anni dall’entrata in funzione dell’impianto (in violazione dell’articolo 8, D.M. 527/1995).

In questi, e in altri casi, in materia di controversie aventi ad oggetto la concessione e la revoca di sovvenzioni pubbliche (o contributi), la giurisprudenza si è interrogata sul riparto di giurisdizione tra il giudice amministrativo e giudice ordinario.

 2. L’orientamento in materia

La questione coinvolge direttamente la dicotomia diritti soggettivi – interessi legittimi. Giova, in buona sostanza, capire se la controversia promossa per annullare un provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerna una posizione giuridica di interesse legittimo o diritto soggettivo.

Si ritiene che, qualora la decadenza dal contributo avvenga in ragione della mancata osservanza, da parte del beneficiario, degli obblighi imposti dalla legge o dal provvedimento che ha disposto l’erogazione dei fondi, si discorra di una posizione di diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione in capo al giudice ordinario.

Sulla base di tale assunto, è stata ritenuta sussistente la giurisdizione del g.o. in una controversia avente ad oggetto la revoca di un contributo erogato per realizzare opere di ristrutturazione e di manutenzione di edifici preesistenti, mentre nella specie la società beneficiaria aveva realizzato un nuovo edificio (Cons. Stato, 17 marzo 2015, n. 1367).

Si tratta, infatti, di una controversia sorta in fase di erogazione del contributo sulla base di un rilevato inadempimento del destinatario e per la quale la giurisdizione non può che appartenere al giudice civile.

Alla stessa conclusione è giunto, in altra occasione, il Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – in controversia avente ad oggetto l’atto di revoca di agevolazioni già concesse e previste nel c.d. “Testo unico delle leggi sugli interventi del mezzogiorno” (D.P.R. n. 183/1976). La revoca era avvenuta per incongruenze di spesa rilevate in seguito all’accertamento previsto dall’art. 73 del citato Testo unico, effettuato nello stabilimento della ditta beneficiaria del finanziamento, dopo il rilascio del provvedimento che aveva disposto l’erogazione (Consiglio di Stato Ad. Plen., 29 gennaio 2014, n. 6).

Diverso è il caso in cui la mancata erogazione o la revoca del finanziamento (comunque oggetto di provvedimento di attribuzione) sia avvenuta in conseguenza dell’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale abbia revocato il provvedimento (perché non più conforme al pubblico interesse) o annullato lo stesso per vizi di legittimità originari. In merito, ad esempio, è stata dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo nel giudizio avente ad oggetto la revoca della concessione di agevolazioni finanziarie già liquidate sotto forma di credito di imposta per lo sviluppo di attività di commercio elettronico, in quanto la revoca era giustificata dall’illegittimità di una fase della procedura (Cons. Stato, 20 marzo 2015, n. 1535).

In altre parole, non venendo in rilievo questioni relative all’inadempimento di obbligazioni, ma afferenti alla legittimità della procedura amministrativa, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

3. Conclusioni

Possiamo affermare, quindi, che in materia di revoca di sovvenzioni o contributi pubblici va considerato il generale criterio di riparto basato sulla natura della situazione azionata. Precisamente, se la controversia attiene alla fase di erogazione o restituzione del finanziamento concesso, sul presupposto di un inadempimento del beneficiario di obbligazioni assunte con la concessione del contributo, la giurisdizione spetta al g.o., anche qualora si discorra di atti dell’amministrazione formalmente qualificati come revoca, decadenza o risoluzione (Cass., SS. UU., 7 luglio 2017, n. 16831; Cass., SS.UU., 15 dicembre 2015, n. 25211; Cass., SS.UU., 25 gennaio 2013, n. 1776). La ragione è da ricercarsi nel fatto che il privato è in tal caso titolare di un diritto soggettivo perfetto.

Al riguardo, attenta giurisprudenza (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 gennaio 2014, n. 6) ha evidenziato che è necessario distinguere due momenti: il primo avente carattere pubblicistico che riguarda la scelta dell’amministrazione di concedere il finanziamento; momento a cui attiene anche il provvedimento di ritiro della concessione purché avvenuto in autotutela (Cass., SS.UU., 30 marzo 2015, n. 6639); il secondo avente natura privatistica che riguarda il momento esecutivo dell’erogazione del contributo.

Orbene, si verifica la regressione del diritto soggettivo a interesse, qualora la mancata erogazione (o il ritiro o la revoca) sia la conseguenza dell’esercizio di poteri di carattere autoritativo, espressione di autotutela della P.A., sia per vizi di legittimità, sia per contrasto originario con l’interesse pubblico, con conseguente giurisdizione in capo al giudice amministrativo.

Un altro aspetto da evidenziare è che, qualora l’erogazione non discenda direttamente dalla legge, ma presupponga il potere della P.A. (attribuito dalla legge) di concedere il beneficio al termine di una valutazione comparativa tra gli interessati e sulla base di un’apposita graduatoria, la posizione vantata dal beneficiario è di interesse legittimo; tale posizione viene conservata anche se l’agevolazione venga revocata a causa di un vizio originario relativo al provvedimento di erogazione, ossia ad una fase in cui la sua posizione era di interesse legittimo e non di diritto soggettivo, come sarebbe stato, invece, nel caso di erogazione prevista espressamente dalla legge, con compiti della pubblica amministrazione di mera verifica sulla sussistenza dei presupposti di legge (Cass. civ., Sez. Unite Ord., 30 luglio 2020, n. 16457).

Pertanto, se il contributo è riconosciuto direttamente dalla legge, e alla pubblica amministrazione compete la sola verifica dell’esistenza dei presupposti legali, la giurisdizione è in capo al giudice ordinario, anche in relazione alla fase di concessione del finanziamento. Sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo se la legge non ha individuato i presupposti per il riconoscimento del contributo, anche considerando che lo stesso non può essere concesso indiscriminatamente ad ogni soggetto richiedente; in tal caso, sarà l’amministrazione a disciplinare compiutamente la procedura di concessione (Cass., SS.UU., 7 gennaio 2013, n. 150).