Sulla legittimità costituzionale dello spoils system per i Segretari comunali

Commento a Corte Costituzionale – sentenza n. 23 del 22 febbraio 2019.

Con la sentenza n. 23 del 22 febbraio 2019, la Corte Costituzionale dichiara legittima l’applicazione del sistema delle spoglie (cd. spoils system) ai Segretari comunali. Non è incostituzionale, infatti, la disposizione di cui all’art. 99 commi 2 e 3 del d.lgs. 267/2000 (Testo Unico Enti Locali – T.U.E.L.) secondo cui il Segretario comunale resta in carica per un periodo corrispondente a quello del Sindaco che lo ha nominato e cessa automaticamente dall’incarico al termine del mandato di quest’ultimo.

Una migliore intelligibilità della decisione richiamata richiede, preliminarmente, una sintetica descrizione della normativa in materia.

Con l’espressione “spoils system” si fa riferimento ad un meccanismo di sostituzione automatica o semi-automatica degli organi dirigenziali apicali dell’Amministrazione in occasione del subentro di un nuovo Esecutivo. Ciò, evidentemente, al precipuo scopo di permettere alla nuova maggioranza di affiancarsi di persone di fiducia cui attribuire l’importante e delicato compito di tradurre in atti di amministrazione attiva le scelte generali prese in sede politica, di cui è responsabile dinanzi agli elettori. Quanti conseguono un ufficio in virtù di tale meccanismo restano legati all’amministrazione dalla copertura di un incarico segnato, generalmente, dalla previsione della sua cessazione al mutare della compagine governativa. Non viene, però, ad essere intaccato il sottostante rapporto di lavoro del dirigente professionale scaturente dal contratto a tempo indeterminato stipulato al momento della sua immissione in ruolo; in ciò sta la differenza sostanziale tra il sistema dello spoils system italiano e quello statunitense, da cui il primo comunque deriva.

Una forma di spoils system all’italiana è disciplinata dall’art. 19 comma 8 del d.lgs. 165/2001 (Testo Unico sul Pubblico Impiego – T.U.P.I.) il quale prevede che gli incarichi dirigenziali generali statali (quali il Segretario generale, il Capo dipartimento preposto a strutture complesse articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali etc) cessano automaticamente decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia ottenuto dal Governo subentrante da parte del Parlamento. Il legislatore ha peraltro, col passare del tempo, mostrato una spiccata tendenza ad ampliare notevolmente le ipotesi di decadenza automatica dagli incarichi ben al di là della ristretta fascia dei dirigenti apicali allontanandosi, così, a poco a poco, dallo schema dello spoils system “ordinario”. Negli ultimi anni, infatti, si sono verificate, con sempre maggior frequenza, vicende di spoils system cd. una tantum, giustificate da una mera decisione unilaterale del legislatore, anche in relazione a figure dirigenziali non generali ed in momenti temporali non coincidenti con quello dell’insediamento di un nuovo Governo. Tale modus operandi è stato oggetto di numerose critiche, in quanto contrasta frontalmente con il fondamentale principio di separazione tra politica ed amministrazione, arrecando un potenziale vulnus all’autonomia della classe dirigente.

E’ per tale ragione, dunque, che tale materia è stata interessata, nell’ultimo periodo, da ripetuti interventi della Consulta e della Corte di Cassazione (ex multis Corte Cost. nn. 103/2007, 104/2007, 161/2008, 124/2011, 20/2016; Cass. n. 2510/2017). In tutte tali pronunce trova piena maturazione l’orientamento restrittivo, oggi dominante, per il quale, salvi i casi di incarichi dirigenziali realmente apicali, la revoca dei dirigenti è ammissibile esclusivamente a seguito di una procedura di valutazione, con esito negativo, dei risultati raggiunti disciplinata dalla legge ed ispirata al principio del giusto procedimento, culminante in una decisione motivata e suscettibile d’impugnazione innanzi all’autorità giudiziaria competente. Al di fuori di tali ipotesi, l’interruzione automatica dell’incarico ante tempus per volontà del legislatore viola i principi d’imparzialità e continuità dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost. e quello della distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico e quelli gestionali.

Ciò premesso, occorre chiedersi, a questo punto, se ed in che misura la figura del Segretario comunale possa essere qualificata in termini di dirigente apicale nell’ambito dell’amministrazione locale posto che, solo in caso di risposta affermativa a tale quesito, potrà trovare applicazione il sistema delle spoglie così come sopra delineato nei suoi connotati essenziali.

L’attuale statuto burocratico e funzionale del segretario comunale, frutto di una lunga e complessa evoluzione normativa che rimonta le sue origini al periodo immediatamente successivo all’unificazione nazionale e che trova la sua primigenia disciplina nell’art. 10 dell’allegato A della legge n. 2248 del 20 marzo 1860, è caratterizzato da aspetti tra loro apparentemente disarmonici. Trattasi di un funzionario dipendente del Ministero dell’interno ma designato dal Sindaco di ciascun Comune tra gli iscritti ad un apposito albo nazionale al quale si accede previo superamento di un concorso pubblico, così come prescritto dal comma 3 dell’art. 97 Cost. . Svolge funzioni di assistenza e consulenza giuridico-amministrativo-contabile in ordine alla conformità dell’azione amministrativa dell’ente locale alla legge; cura la verbalizzazione delle sedute dei consigli e delle giunte; roga i contratti dell’amministrazione pubblica; può ricoprire, nei comuni con popolazione inferiore a 100.000 abitanti, funzioni di direzione e coordinamento dei dirigenti comunali nella veste (anche) di direttore generale; è responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ed esercita le altre funzioni attribuitegli dallo statuto dell’ente.

Ebbene, è proprio alla luce delle evidenziate peculiarità del suo statuto e della matrice aperta di funzioni attribuitegli dalla legge che, sebbene anche nella fattispecie oggetto di studio da parte della Consulta con la sentenza in commento venga in rilievo una decadenza automatica per cause indipendenti dalla concreta gestione dell’incarico affidatogli, la questione sollevata sull’art. 99 commi 2 e 3 del d.lgs. 267/2000 non può dirsi fondata e, conseguentemente, non è possibile l’applicazione dei principi elaborati dalla costante giurisprudenza costituzionale in tema di limiti all’applicazione dei meccanismi di spoils system.

In primo luogo, infatti, il Segretario comunale delinea, indubbiamente, una figura apicale di assoluta centralità nell’assetto amministrativo-burocratico della Nazione (facente parte del ruolo dirigenziale del Ministero dell’Interno) ed intrattiene con il Sindaco rapporti diretti senza intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative.

A tale dato, pur importante, s’è tuttavia obiettato che l’apicalità e l’immediatezza del rapporto con il massimo vertice comunale non richiedono necessariamente il suo personale appoggio agli obiettivi politico-amministrativi del Sindaco. Ciò parrebbe allora mettere in crisi la logica del meccanismo di nomina fondato sull’intuitus personae e che costituisce condicio sine qua non della costituzionalità del sistema di spoils system per i segretari comunali. A ben vedere, però, tale critica non coglie nel segno. La discrezionalità e l’aspetto fiduciario della nomina, infatti, non può di certo considerarsi delimitato né dalla mancanza di una comunione di fede politica tra Sindaco e Segretario né, tantomeno, dalla necessità, per il primo, di attingere, per la nomina del secondo, ad un albo e, quindi, tra soggetti che hanno dimostrato di avere le capacità tecnico-professionali necessarie superando un concorso pubblico. A tal riprova, basta semplicemente consultare un avviso qualsiasi sull’albo per la nomina del Segretario comunale e si scoprono delle palesi incongruenze laddove si dichiara che: «I Segretari comunali e provinciali interessati, devono far pervenire al Rappresentante dell’Ente Locale, nel termine previsto, specifica manifestazione d’interesse alla nomina, eventualmente corredata dal curriculum»; con l’avverbio “eventualmente” se ne esclude, inequivocabilmente, la tassatività. A ciò si aggiunge che, la scelta fiduciaria iniziale non è di per sé risolutiva: il carattere fiduciario insito nell’atto di nomina non si esaurisce con esso, poiché accanto ad un primo gruppo di funzioni istituzionali e certificative, che appartengono evidentemente al nucleo più tradizionale della funzione segretariale, si trovano quelle cruciali funzioni di collaborazione, assistenza giuridico-amministrativa e consultazione, sia degli organi che degli uffici che elevano il Segretario comunale a vero e proprio guardiano allegorico del “buon governo” della realtà territoriale di riferimento, in grado d’imprimere una svolta decisiva nelle decisioni politiche dell’ente.

Si tratta di competenze, evidenzia infine il Giudice delle leggi, che presuppongono, dunque, anche un ruolo attivo e propositivo del Segretario comunale in grado anche d’influenzare, più o meno efficacemente, le decisioni finali dell’amministrazione indicando l’optimum giuridico. «Si è, insomma, in presenza di compiti la cui potenziale estensione non rende irragionevole la scelta legislativa che permette al Sindaco neoeletto di non servirsi necessariamente del Segretario in carica», rendendo così, in definitiva, pienamente legittima l’applicazione, nel caso di cui trattasi, della regola iuris della decadenza automatica.