Taricco strikes again: gli ultimi sviluppi della vexata quaestio sulla prescrizione italiana

1. Cronaca da Lussemburgo: l’udienza di discussione nella causa c.d. Taricco-bis.

Lunedì 29 maggio 2017 si è tenuta a Lussemburgo, dinanzi alla Corte di giustizia (CG) riunita in Grande Sezione, l’udienza di discussione nella causa C-42/17, M.A.S. e M.B.

L’antefatto della causa pregiudiziale in questione è la nota sentenza Taricco (Corte di giustizia dell’Unione europea, Grande Sezione, sentenza 8 settembre 2015, nella causa C-105/14, Taricco e altri), in base alla quale, per le frodi IVA più gravi, la prescrizione è contraria al diritto dell’Unione.

All’indomani della sentenza Taricco, alcuni giudici italiani erano giunti a condannare l’imputato di frode IVA nonostante una prescrizione già maturata, della quale essi non avevano tenuto conto proprio in forza delle indicazioni della CG.  La Corte di cassazione e la Corte d’appello di Milano, invece, investite di distinti procedimenti penali per frodi IVA, avevano sollevato davanti alla Corte Costituzionale alcuni dubbi di costituzionalità sui principi dettati dalla sentenza Taricco. In sostanza, entrambe le Corti avevano formulato alcune riserve circa la compatibilità della soluzione fornita dalla CG nel 2015 con il principio di legalità in materia penale sancito dalla nostra Costituzione, visto che, da un lato, la disapplicazione della prescrizione anche per le condotte anteriori alla sentenza Taricco avrebbe comportato un trattamento retroattivo più grave per il reo e, che, dall’altro lato, la stessa sentenza Taricco non avrebbe chiarito quando le frodi dovrebbero ritenersi “gravi”, tali, cioè, da giustificare la disapplicazione del termine massimo di prescrizione. La Corte costituzionale, a sua volta, ha sollevato tali dubbi davanti alla CG, chiedendo una pronuncia pregiudiziale destinata a toccare i “massimi sistemi” del diritto.

L’udienza è stata fissata con particolare rapidità rispetto all’ordinanza di rinvio grazie alla decisione del Presidente della CG di sottoporre la causa al procedimento accelerato ex art. 105, par. 1, del regolamento di procedura della CG, in quanto – come osservato nel testo del provvedimento – «una rapida risposta della Corte è tale da eliminare le gravi incertezze che il giudice del rinvio esprime rispetto all’interpretazione e all’applicazione del diritto dell’Unione in un numero considerevole di casi in materia di diritto penale».

Ai sensi dell’art. 23 dello Statuto della CG, hanno presentato osservazioni scritte e sono poi intervenuti all’udienza i (rappresentanti dei) due soggetti – M.A.S. e M.B. – imputati nei procedimenti principali dai quali aveva avuto origine l’incidente di costituzionalità, nonché la Repubblica italiana e la Commissione europea. Nessun altro Stato membro ha inteso prender parte alla causa, depositando osservazioni scritte in base alla facoltà concessa dal menzionato art. 23 Statuto, né intervenendo all’udienza.

Tale scelta, probabilmente, deriva dal fatto che la questione pregiudiziale concerne un istituto – quale quello della prescrizione – che assume una connotazione peculiare nell’ordinamento italiano, di non così immediata comprensione per un osservatore straniero. L’assenza di interventi di altri Stati membri, peraltro, potrebbe derivare anche dai termini ridotti rispetto alle tempistiche che normalmente scadenzano lo svolgimento di un procedimento che scaturisce da un rinvio pregiudiziale, in conseguenza, come detto, dell’applicazione della procedura accelerata.

In ossequio a quanto previsto dall’art. 61, par. 2, del regolamento di procedura della CG, le parti sono state esortate a concentrare le loro difese su due specifici temi, veri e propri punti cardine dell’intera vicenda Taricco: 

– la natura della prescrizione penale italiana, con riferimento al principio di legalità del reato e della pena, sancito nella Carta dei diritti fondamentali dell’UE (CDFUE), all’art. 49;

– la condizione di disapplicazione relativa al «numero considerevole di frodi» (gravi) in materia di IVA, quest’ultimo con riferimento al principio di certezza del diritto.

2. Le arringhe delle parti e degli (altri) interessati exart. 23 Statuto.

Le prime due arringhe – svolte dai rappresentanti delle parti del procedimento principale – hanno posto l’accento sulla natura sostanziale della prescrizione nell’ordinamento italiano: come già rilevato dalla Consulta (v. par. 4 dell’ordinanza n. 24/2017), si è ribadito che tale istituto riveste carattere sostanziale poiché inerisce all’esercizio dello jus puniendi. Pertanto, come ogni norma che incida sulla punibilità, esso deve avere una dimensione sostanziale e va tutelato ai sensi del principio di legalità e dei suoi corollari (art. 25, co. 2, Cost.). Ne deriva che ogni intervento sul regime di tale istituto può scaturire solo dalla legge e, qualora la modifica avesse natura peggiorativa, potrebbe trovare applicazione esclusivamente in riferimento ai reati commessi dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina.

Le parti hanno inoltre osservato come, a differenza di quanto sostenuto dalla Commissione nelle proprie osservazioni scritte, l’impostazione italiana non rappresenta un unicum nel panorama giuridico continentale, poiché vi sono anche altri ordinamenti che, in modo non dissimile, attribuiscono alla prescrizione natura sostanziale. Una tale ricostruzione sembra trovare conferma anche nell’art. 29 dello Statuto della Corte Penale Internazionale, che inserisce un riferimento alla prescrizione tra i principles of criminal law; e la stessa Commissione europea – con una propria comunicazione (COM (2011) 293 del 26 maggio 2011) in tema di strumenti di rafforzamento delle politiche a tutela degli interessi finanziari – sembra porre un chiaro collegamento tra la prescrizione e il diritto sostanziale.

Nel panorama giuridico italiano, si tratta di un orientamento largamente predominante, confermato dalla giurisprudenza sia di merito che di legittimità e sancito a chiare lettere dalla prevalente dottrina, che ha mosso profonde censure alla sentenza Taricco proprio perché andrebbe a scardinare il principio della legalità formale, entro il cui perimetro si colloca l’istituto in esame.

L’intervento della Repubblica italiana ha preso le mosse da una premessa nettamente in linea con l’invito della Consulta: per evitare di compromettere i rapporti fra l’ordinamento interno e quello sovranazionale, occorre adottare una prospettiva che preservi tanto i principi espressi nella sentenza Taricco quanto quelli espressi dal giudice delle leggi, secondo cui la legalità formale costituisce un tratto imprescindibile dell’identità costituzionale italiana.

In particolare, si è sottolineato che la prescrizione costituisce un istituto che non è mai stato oggetto di intervento armonizzatore da parte del legislatore UE, lasciando quindi a ciascuno Stato membro piena discrezionalità quanto alla definizione dell’istituto in parola. E dunque – a differenza di quanto stabilito nella sentenza Melloni – ai sensi dell’art. 53 CDFUE può essere salvaguardata l’impostazione italiana del principio di legalità (in quanto più protettiva ed estesa rispetto a quella dell’omologo principio sancito dalla Carta di Nizza) senza comportare alcun vulnus all’efficacia e all’unità del diritto dell’Unione. Inoltre, sempre a giudizio dell’avvocatura dello Stato, qualora il legislatore italiano, predisponendo una legislazione quale quella attuale, avesse violato gli obblighi di cui all’art. 325 TFUE, l’unica istituzione preposta a porre rimedio dovrebbe essere il Parlamento nazionale. Né tale norma pattizia potrebbe imporsi “direttamente” sui singoli, con conseguenze dirette e retroattive – quindi, pregiudizievoli per gli imputati – poiché sfornita di quel carattere di chiarezza e precisione necessario perché una regola sovranazionale possa sostituirsi a quella interna disapplicata.

Sono state rilevate anche alcune criticità in ordine ai criteri che il giudice di merito dovrebbe impiegare per giungere alla decisione circa la disapplicazione del termine massimo di prescrizione, con particolare riferimento al numero considerevole di frodi. Ad un simile vaglio, infatti, non si può approdare secondo regole di comune esperienza – come indicato dalla Commissione – poiché un siffatto canone sarebbe in ogni caso esposto all’arbitrio del giudice, sfornito di un parametro-soglia efficace ed uniforme valevole per ogni magistrato.

Anche l’intervento della Commissione europea si è aperto con l’auspicio di una soluzione della “collisione” tra Roma e Lussemburgo, in particolare prospettando tre modalità: l’abbandono da parte della CG della posizione espressa nella sentenza Taricco; il riconoscimento delle peculiarità della situazione italiana (in base agli artt. 53 CDFUE e/o art. 4.2 TUE); una efficace e più precisa declinazione dei contenuti della sentenza precedente, compresi quelli relativi all’estensione temporale degli effetti della pronuncia.

Tuttavia, la Commissione ha posto anche alcuni – irrinunciabili – punti fermi. In primo luogo, le regole sulla prescrizione non rientrano nell’alveo dell’art. 49 CDFUE, poiché in prospettiva europea la legalità si estende soltanto alla definizione del reato e della pena. Pertanto, la modifica dei termini prescrizionali in malam partem non lede il diritto in esame, in quanto la prescrizione non incide sulla definizione del reato e della pena: all’impatto di una (eventuale) novella resisterebbero soltanto le sentenze già passate in giudicato, in ossequio al principio di certezza del diritto. In una successiva risposta a specifico quesito, la Commissione ha spiegato che il principio di legalità tutela l’individuo poiché lo rende consapevole di quali condotte siano vietate e di quali possano esserne le conseguenze. Una volta commesso il fatto – che il consociato sa essere meritevole di punizione – nessun suo diritto rimane pregiudicato se il periodo di tempo necessario al compimento della prescrizione viene dilatato. Si tratta di una tesi presente anche nella dottrina penalistica italiana, seppur minoritaria.

La Commissione ha altresì specificato che l’eventuale ricorso all’art. 53 CDFUE allo scopo di legittimare la disciplina italiana più garantista costituirebbe un percorso non auspicabile: se, infatti, la prescrizione italiana venisse fatta salva, resterebbero vulnerate in radice le esigenze di tutela espresse dai parr. 1 e 2 dell’art. 325 TFUE, il cui disposto imporrebbe a tutti gli Stati membri – tranne l’Italia – specifici obblighi di tutela, con evidente compromissione dell’uniformità del diritto dell’Unione.

I rappresentanti della Commissione hanno inoltre evidenziato perplessità sulla possibilità di includere il regime di prescrizione nell’ambito della identità costituzionale dello Stato italiano. Invero, si reputa impossibile sostenere che l’allungamento dei termini di prescrizione possa collidere con un principio a tal punto fondamentale e indefettibile da costituire l’identità dell’intero ordinamento.

A conclusione del proprio intervento, la Commissione ha osservato che, nel momento in cui l’Italia agisce per reprimere frodi che intaccano (anche) gli interessi finanziari dell’UE, fa applicazione del diritto UE e, quindi, anche del principio di legalità come sancito dall’art. 49 CDFUE. Gli obblighi imposti dall’art. 325 TFUE, inoltre, esigono una puntuale verifica circa la loro concreta applicazione e, ove non vi sia un’efficace e pronta risposta contro le attività fraudolente, è necessario provvedere anche alla disapplicazione delle norme interne che ostano al sistematico raggiungimento di tali obiettivi.

Quanto alle difficoltà ermeneutiche riscontrate rispetto al «numero considerevole di casi», la Commissione – pur non negando le complessità applicative di tale requisito – ritiene che il giudice di merito debba affrontare tale nozione mediante il ricorso a regole desunte dalla comune esperienza. Inoltre, la prassi giurisdizionale provvederà – anche grazie all’intervento della Suprema Corte – a razionalizzare le disarmonie sussistenti fra le diverse pronunce assunte sul territorio nazionale, come ordinariamente accade con ogni nozione o disposizione dal tenore (almeno originariamente) incerto.

3. Le domande della Corte e le repliche delle parti.

Terminata l’arringa della Commissione, come previsto dall’art. 80 del regolamento di procedura della CG, si è passati alla diretta interlocuzione tra la CG e i soggetti intervenuti.

In particolare, numerosi quesiti sono stati posti dal giudice relatore della causa, il portoghese da Cruz Vilaça, e dall’Avvocato generale, il francese Bot, seguiti da altre domande presentate dagli altri componenti del collegio giudicante. Ciò a riprova dell’attenzione destinata alla causa in esame (considerando anche le conseguenze che ne possono discendere per i rapporti tra ordinamento italiano e diritto dell’UE) e l’intenzione di approfondire con scrupolo ogni nodo rilevante nella questione.

In tal senso, una buona parte delle domande – specie dell’Avvocato generale – ha avuto ad oggetto l’illustrazione della disciplina censurata dalla sentenza Taricco, ovvero quelle disposizioni (art. 160, co. 3 e 161, co. 2, c.p.) che non consentono l’allungamento della prescrizione oltre la quarta parte dell’edittale massimo. Le difficoltà di comprensione di tale disciplina sorgono dalle peculiarità dell’ordinamento italiano, che identifica il termine di prescrizione nel limite massimo della pena prevista per la fattispecie base, che assomma cause di interruzione e di sospensione e che, infine, introduce un limite massimo (pari al lasso di tempo base, aumentato fino ad un quarto) raggiunto il quale il reato è definitivamente prescritto.

La Repubblica italiana è stata invitata, in primo luogo dal giudice relatore, e poi (dopo le domande dell’avvocato generale anche) da altri membri della Corte, a precisare quali siano gli elementi che, nella loro complessità, costituiscono l’identità costituzionale dello Stato, menzionata tanto dall’ordinanza di rinvio quanto in sede di discussione, ma senza particolare approfondimento e quale sia il ruolo che la CG dovrebbe avere nel concorrere alla sua definizione. L’agente della Repubblica ha ritenuto di poter includere nella nozione in esame tutti gli articoli della Costituzione relativi ai «principi fondamentali» (artt. 1-12 Cost.) e tutti quelli della successiva Parte Prima (segnatamente i Titoli I e II), ovvero tutte quelle disposizioni della Carta repubblicana in cui vengono sancite le libertà e i diritti fondamentali della persona.

Inoltre, sempre previa sollecitazione da parte del giudice relatore, la Repubblica italiana ha chiarito che, in ultima istanza, i motivi che hanno fondato una profonda avversità, da parte degli operatori del diritto italiani, nei confronti della pronuncia Taricco possono sintetizzarsi in due ordini. In primo luogo, non è possibile che ad un reato commesso prima della sentenza resa nella causa C-105/14 possa applicarsi una norma che peggiori la posizione dell’imputato, per il quale la prescrizione non maturerebbe più secondo la più favorevole disciplina previgente. Inoltre, vi osta anche l’assenza di una base legale sufficientemente determinata quanto ai due parametri che il giudice nazionale deve impiegare per disporre la disapplicazione delle censurate disposizioni contenute negli artt. 160 e 161 c.p.

Il rappresentante del sig. M.B., su sollecitazione dell’Avvocato generale, ha anche illustrato la profonda oscillazione nelle decisioni da parte del Supremo Collegio: è stato ben messo in luce come in giurisprudenza si sia fatto un impiego piuttosto eterogeneo del dictum della sentenza Taricco, poiché – oltre alle ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale – vi sono stati casi di disapplicazione della disciplina interna e, altrettanto, ipotesi in cui non sono stati ritenuti sussistenti i requisiti indicati dalla CG, specie in punto di gravità della frode. Secondo la difesa della parte, questo sarebbe un elemento ulteriore a riprova della natura problematica della sentenza del settembre 2015, la quale non ha saputo fornire al giudice italiano criteri chiari e precisi per provvedere alla disapplicazione.

La Commissione, invece, è stata chiamata a spiegare le ragioni per cui, stanti gli obblighi sanciti dall’art. 325 TFUE, non sia mai stata promossa alcuna procedura d’infrazione nei confronti di quei Paesi – come l’Italia – dove la legislazione è tale da garantire una sistematica inefficacia dei precetti penali posti a tutela delle frodi. È stato messo in luce come l’obiettivo dell’istituzione fosse quello di pervenire, mediante una direttiva – quindi uno specifico atto di armonizzazione, in particolare quello oggi al vaglio del Consiglio UE –, alla definizione di uno standard minimo comune in punto di prescrizione, così che tale lasso di tempo fosse da ritenersi generalmente sufficiente per portare a termine il processo senza che su di esso si abbattesse la scure della prescrizione.

Le ultime – e conclusive – domande di altri componenti della Grande Sezione e del Presidente della CG hanno portato poi le parti – prima delle rispettive repliche finali – a concentrarsi ancora una volta sulla portata degli artt. 53 CDFUE e 4.2 TUE, due snodi essenziali su cui la stessa decisione della CG dovrà presumibilmente porre la propria attenzione.

La Commissione ha ribadito quanto già delineato nelle arringhe, ovverosia che gli Stati membri, anche in assenza di una specifica disciplina europea di armonizzazione di un istituto, sono tenuti a non compromettere mai, in alcun modo, l’effettività e l’integrità del diritto UE. In altri termini, non è accettabile che un Paese, allo scopo di garantire una tutela più pregnante al proprio interno, possa con ciò “svuotare di rilevanza” la portata precettiva di una qualsiasi disposizione dell’Unione, sia essa convenzionale o di rango secondario. Secondo la Commissione, dunque, non si può concedere all’Italia, in ragione di una maggior estensione del principio di legalità nazionale, di ritagliarsi uno spazio d’immunità dagli obblighi sanciti: pur mutato il contesto, il principio sarebbe esattamente quello espresso in Melloni (punti 59 e ss.).

Secondo la Repubblica italiana, invece, il ricorso all’art. 53 CDFUE permetterebbe di trovare il juste milieu tra le esigenze delle due parti: ove, infatti, l’UE non abbia inteso uniformare od armonizzare le disposizioni nazionali, le specificità devono e possono trovare meritevole protezione mediante l’articolo in parola, poiché nessuna disciplina ad hoc dell’UE sarebbe lesa dall’innalzamento dello standard di tutela a livello interno.

Quanto, invece, all’art. 4.2 TUE, la Commissione ha rilevato che, su tale base, può essere ammesso ciò che di regola il diritto UE non consente, ovvero derogare all’applicazione del Trattato nel rispetto dell’identità costituzionale dello Stato membro. Il nodo da sciogliere – lasciato intatto dalla Commissione, che si è rimessa, sul punto, alla «saggezza» della CG – riguarda l’identificazione del soggetto che dovrà in primo luogo definire la nozione di identità nazionale e, poi, stabilire come e quando eventualmente accordare una facoltà di deroga al singolo Paese. Il 18 luglio sono state presentate le conclusioni dell’Avvocato generale.

4. Le conclusioni dell’Avvocato generale.

Se può rientrare nell’alveo del principio di legalità prevedere, a partire dal giorno del commesso reato, un termine oltre il quale il procedimento penale non può più essere iniziato, per contro è assolutamente indispensabile che il procedimento penale, una volta avviato, possa compiersi sino in fondo. L’unico limite temporale massimo ammissibile deve quindi coincidere con la ragionevole durata del processo ed essere pertanto valutato tenendo conto, tra l’altro, della complessità oggettiva della specifica vicenda. Diversamente ragionando, si giustificherebbe un sistema penale in cui, di fatto, i reati più gravi sono destinati a rimanere impuniti e i diritti lesi da tali reati a restare privi di tutela.

Questo il principio affermato dall’Avvocato generale Yves Bot (Francia) nelle sue conclusioni, depositate il 18 luglio 2017, nella causa C-42/17, M.A.S. e M.B..

Peraltro, anche la Corte europea dei diritti dell’Uomo, nelle sentenze Alikaj e altri c. Italia nonché Cestaro c. Italia, ha criticato l’Italia per il meccanismo della prescrizione, che può comportare effetti contrari alle esigenze di protezione dei diritti fondamentali, lasciando delle gravi violazioni impunite.

Secondo l’Avvocato generale, preso atto dell’esigenza essenziale di assicurare la punizione dei reati più gravi, il principio di legalità può dirsi adeguatamente salvaguardato se chi commette un reato è posto nella condizione di sapere quale reato commette, a che pena rischia di andare incontro, nonché, eventualmente (cioè nel caso in cui, come per l’Italia, la prescrizione sia ritenuta “coperta” dal principio di legalità), che, entro un certo termine di prescrizione e non oltre, un procedimento penale potrà essere iniziato a suo carico.  L’Avvocato generale ritiene invece che, quando, entro il termine suddetto, il procedimento penale viene iniziato, il reo non deve più poter contare sulla prescrizione iniziale, che si è ormai interrotta. A questo punto, deve prevalere sul diritto interno (nella specie, sul diritto italiano) un concetto uniforme di interruzione della prescrizione, secondo cui ogni atto d’imputazione o ogni atto che ne costituisce la prosecuzione interrompe il termine prescrizionale, cancellandolo e sostituendolo con un nuovo termine di durata identica, calcolato a partire dal compimento dell’atto interruttivo.