APPALTI: la revisione dei prezzi è espressione di una valutazione discrezionale della P.A.

Cons. Stato, sez. III, Pres. Lignani – Est. Polito, 18.12.2015, n. 5779

a cura di Maria Amoruso

La decisione di effettuare la revisione prezzi e la determinazione dei parametri da osservarsi a tal fine sono espressione di una sfera di valutazione discrezionale, che sfocia in un provvedimento autoritativo, il quale deve essere impugnato innanzi al giudice amministrativo nel termine decadenziale di legge, atteso che la posizione dell’appaltatore assume carattere di diritto soggettivo solo dopo che l’Amministrazione abbia riconosciuto la sua pretesa e si verta in materia del quantum del compenso revisionale.

Nel caso di specie, concernente l’accertamento del diritto alla revisione dei prezzi per la realizzazione di interventi finalizzati al risparmio energetico di un’Azienda ospedaliera, il rapporto negoziale fra le parti – quanto al riconoscimento di compensi revisionali – recava una clausola di chiaro contenuto negativo, così che la pretesa azionata in alcun modo poteva ricondursi a un diritto soggettivo perfetto tutelabile con azione di accertamento, ove il contratto rechi un’apposita clausola che preveda il puntuale obbligo dell’Amministrazione di dar luogo alla revisione dei prezzi.

Il fatto

Nel caso di specie, la Società ricorrente – affidataria, in associazione con altra Società, di un appalto concorso per la realizzazione degli interventi finalizzati al risparmio energetico, nonché per la conduzione e l’ordinaria manutenzione di impianti termici e di condizionamento per un periodo pari a 9 anni (dal 1.3.2001 al 28.2.2010, prorogato prima fino al 30.6.2013 e poi fino al 1.8.2013) – formulava, innanzi al T.A.R. Lombardia – Milano, domanda di accertamento del proprio diritto alla revisione dei prezzi per l’intero periodo di durata del contratto, nonché per le successive proroghe.

In particolare, si deduceva la violazione dell’art. 6 L. n. 537/1993 nonché dell’art. 115 D.Lgs. n. 163/2006 secondo cui i contratti di esecuzione periodica o continuativa, relativi ad appalti di servizi, devono recare una clausola di revisione del prezzo.

Conseguentemente, la Società ricorrente formulava sia istanza di nullità, annullamento e/o disapplicazione dell’art. 18 del capitolato di oneri, delle clausole di delibere e lettere di proroga della Stazione Appaltante, le quali prevedevano l’invariabilità del prezzo previsto in sede di gara, nonché domanda di pagamento delle somme a titolo di revisione del prezzo, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Con sentenza n. 222/2015, il T.A.R. Lombardia – Milano accoglieva le doglianze della Società istante ritenendo che la manutenzione oggetto del contatto rientra nell’ambito degli appalti, con la conseguente applicazione della regola di revisione periodica dei prezzi. Di conseguenza, il Giudice di prime cure dichiarava nullo l’art. 18 del capitolato di oneri e riconosceva il diritto alla revisione del prezzo con obbligo, dell’autorità committente, di determinarne il quantum; tuttavia, dichiarava prescritti i crediti maturati dall’inizio dell’esecuzione del contratto fino al 28.2.2006.

Avverso tale sentenza, la Stazione Appaltante proponeva appello, insistendo nella tardività dell’azione proposta dalla controparte; in via incidentale, la Società – vincitrice in primo grado – contestava la poca precisione del Giudice di prime cure nell’ indicazione dei criteri per la determinazione dei compensi revisionali.

La decisione

Il Consiglio di Stato disattende pienamente la decisione di primo Giudice.

Invero, il Supremo Consesso di giustizia amministrativa – richiamando un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato – afferma che “la decisione di effettuare la revisione dei prezzi e la determinazione dei parametri da osservarsi a tal fine sono espressione di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione”: l’esercizio di tale potere comporta l’emanazione di un provvedimento autoritativo da impugnarsi dinanzi al giudice amministrativo, entro il temine di decadenza previsto dalla legge.

Ciò perché la posizione dell’appaltatore assume la qualità di diritto soggettivo solo dopo che l’Amministrazione abbia riconosciuto la pretesa alla revisione dei prezzi.

Nel caso di specie, invece, il rapporto negoziale tra le parti prevedeva una clausola escludente il diritto alla revisione del prezzo impedendo, conseguentemente, che la pretesa azionata potesse qualificarsi come diritto soggettivo tutelabile con l’azione di accertamento (la pretesa potrebbe qualificarsi quale diritto soggettivo ove il contratto presenti una clausola specifica che riconosce l’obbligo dell’Amministrazione di revisionare i prezzi; Corte di Cassazione, SS.UU., ord. n. 14559 del 13.7.2015).

La pretesa della Società ricorrente, dunque, si palesa quale interesse legittimo sul quale non incide “la previsione di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva per le questioni relative alla “clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo” nonché “ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento prezzi ai sensi dell’art. 133, commi 3 e 4” del d.lgs. n. 163 del 2006. La cognizione esclusiva del giudice amministrativo presuppone necessariamente il concorso per determinate materie di situazioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo agli effetti della tutela giurisdizionale, che il legislatore risolve con l’individuazione del giudice competente, senza che ciò incida sui mezzi di tutela (azione impugnatoria o di accertamento) a seconda della natura della posizione soggettiva che si assume lesa”.

E’ proprio la natura peculiare del rapporto contrattuale dedotto in giudizio, con prestazioni in parte conservativo-manutentive ed in parte innovative, che evidenzia come spetti alla Stazione Appaltante una valutazione di merito sui presupposti per il riconoscimento o meno della revisione dei prezzi; da ciò derivando che l’esercizio di tale potere valutativo coinvolge posizioni di interesse legittimo dell’impresa affidataria e non anche di diritto soggettivo.

Nel merito, inoltre, i Giudici di Palazzo Spada hanno sottolineato come i contraenti abbiano prorogato il contratto alle stesse condizioni previgenti rendendo, così, inapplicabile il meccanismo della revisione dei prezzi anche al nuovo periodo contrattuale.

CONFORMI: Consiglio di Stato sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4207; sez. V, 24 gennaio 2013, n. 465; V 03 agosto 2012 n. 4444; Corte di Cassazione, SS.UU. 30 ottobre 2014, n. 23067; 15 marzo 2011, n. 6016; 12 gennaio 2011, n. 511; 12 luglio 2010, n. 16285.

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