Titoli di abilitazione all’attività edilizia

I titoli di abilitazione all’attività edilizia sono delle pratiche amministrative mediante le quali si possono eseguire i lavori di costruzione, modifica o manutenzione di un edificio o di una parte di esso. Essi sono innanzitutto regolamentati dal Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (DPR 6 giugno 2001, n° 380).

A seguito delle disposizioni introdotte con il D.Lgs. n° 222/2016, tuttavia, i titoli edilizi possono essere suddivisi in quattro macro-categorie:

1. attività edilizia libera;

2. permesso di costruire;

3. segnalazione certificata di inizio attività (SCIA);

4. comunicazione di inizio lavoro asseverata (CILA).

ATTIVITA’ EDILIZIA LIBERA

L’attività edilizia libera è disciplinata all’art. 6 T.U. edilizia che, in seguito alla modifica apportata dal D.Lgs. n° 222/2016, elenca in modo esclusivo tutti quegli interventi edilizi che possono essere realizzati senza alcun titolo abilitativo purché rispettino sia le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e quelle dettate da altre normative di settore (norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie) sia le disposizioni contenjute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio. Tali interventi sono definiti “liberi” nel senso che sono privi di qualsiasi interazione tra il soggetto che li realizza e l’amministrazione.

Sono considerati attività edilizia libera:

• gli interventi di manutenzione ordinaria;

• gli interventi di installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 Kw;

• gli interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di ascensori esterni ovvero manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;

• le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;

• i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;

• le serre mobili stagionali, prive di strutture in murature, in funzione dello svolgimento dell’attività agricola;

• le opere dirette a soddisfare esigenze temporanee;

• le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l’indice di permeabilità, compresi locali tombati e vasche di raccolta delle acque;

• i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici;

• le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici.

PERMESSO DI COSTRUIRE

Gli interventi soggetti al permesso di costruire sono:

• interventi di nuova costruzione;

• interventi di ristrutturazione urbanistica;

• interventi di ristrutturazione edilizia allo scopo di ottenere un organismo edilizio in tutto o in parte diverso da quello precedente, modificandone il volume o la destinazione d’uso o la sagoma di determinati immobili (rif. D.Lgs. 22 gennaio 2004, n° 42).

Il D.Lgs. 222/2016 ha apportato, tuttavia, un’importante novità: ha introdotto all’art. 23 T.U. edilizia la SCIA alternativa al permesso di costruire con riferimento ad una serie di interventi, per semplificare una serie di pratiche edilizie. Tale alternativa è stabilita per:

• interventi di ristrutturazione (rif. art. 10, comma 1, lett. c) del T.U. edilizia);

• interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi denominati, contenenti precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive;

• interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.

Nello specifico l’art. 23 T.U edilizia dispone altresì:

“1. Il proprietario dell’immobile o chi abbia titolo per presentare la segnalazione certificata di inizio attività, almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico la segnalazione, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie.

1-bis. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di tecnici abilitati relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge, dagli strumenti urbanistici approvati o adottati e dai regolamenti edilizi, da produrre a corredo della documentazione di cui al comma 1, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti.(comma introdotto dall’art. 13, comma 2, lettera e), legge n. 134 del 2012, poi modificato dall’art. 54, comma 1, lettera g), legge n. 221 del 2015)

1-ter. La denuncia, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la denuncia si considera presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione. (comma introdotto dall’art. 13, comma 2, lettera e), legge n. 134 del 2012, poi modificato dall’art. 2 della legge n. 10 del 2016)

2. La segnalazione certificata di inizio attività è corredata dall’indicazione dell’impresa cui si intende affidare i lavori ed è sottoposta al termine massimo di efficacia pari a tre anni. La realizzazione della parte non ultimata dell’intervento è subordinata a nuova segnalazione. L’interessato è comunque tenuto a comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori (salva diversa disciplina regionale, i termini di inizio e fine lavori sono prorogati di 2 anni per i titoli formatisi prima del 21 agosto 2013, sai sensi dell’art. 30, comma 3, della legge n. 98 del 2013)

3. Nel caso dei vincoli e delle materie oggetto dell’esclusione di cui al comma 1-bis, qualora l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti (comma così modificato dall’art. 13, comma 2, lettera e), legge n. 134 del 2012)

4. Nel caso dei vincoli e delle materie oggetto dell’esclusione di cui al comma 1-bis, qualora l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela non compete all’amministrazione comunale, ove il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non sia allegato alla segnalazione, il competente ufficio comunale convoca una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dall’esito della conferenza. In caso di esito non favorevole, la segnalazione è priva di effetti (comma così modificato dall’art. 13, comma 2, lettera e), legge n. 134 del 2012)

5. La sussistenza del titolo è provata con la copia della segnalazione certificata di inizio attività da cui risulti la data di ricevimento della segnalazione, l’elenco di quanto presentato a corredo del progetto, l’attestazione del professionista abilitato, nonché gli atti di assenso eventualmente necessari.

6. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine indicato al comma 1 sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l’autorità giudiziaria e il consiglio dell’ordine di appartenenza. È comunque salva la facoltà di ripresentare la denuncia di inizio attività, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia.

7. Ultimato l’intervento, il progettista o un tecnico abilitato rilascia un certificato di collaudo finale, che va presentato allo sportello unico, con il quale si attesta la conformità dell’opera al progetto presentato con la segnalazione certificata di inizio attività. Contestualmente presenta ricevuta dell’avvenuta presentazione della variazione catastale conseguente alle opere realizzate ovvero dichiarazione che le stesse non hanno comportato modificazioni del classamento. In assenza di tale documentazione si applica la sanzione di cui all’articolo 37, comma 5 (comma così modificato dall’art. 1, comma 558, legge n. 311 del 2004)”.

L’intento del Legislatore è stato quello di dare possibilità di controllo maggiore alle Pubbliche Amministrazioni, consentendo loro un margine di tempo nel quale inibire i lavori prima della formazione del titolo abilitativo.

Va precisato che la SCIA alternativa al permesso di costruire è un procedimento diverso rispetto alla SCIA previsto e disciplinato dall’art. 19 della legge n° 241/1990 che non intacca la necessità del proponente di dotarsi di tutti gli atti di assenso riguardanti l’intervento, compresi quelli di natura paesaggistica.

SCIA

L’istituto della segnalazione di inizio attività è disciplinato dall’art. 19 l. 241/1990 e originariamente faceva riferimento alla “denuncia”. Tale articolo prevede un meccanismo di “sostituzione” con una “segnalazione” di un ampio spettro di provvedimenti, infatti dispone: “1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, nonché, ove espressamente previsto dalla normativa vigente, dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti. La segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata a mezzo posta con raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione.(comma modificato dall’art. 5, comma 2, lettera b), legge n. 106 del 2011, poi dall’art. 2, comma 1, legge n. 35 del 2012, poi dall’art. 13, comma 1, legge n. 134 del 2012)

2. L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata, anche nei casi di cui all’articolo 19-bis, comma 2, dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente. (comma così modificato dall’art. 3, comma 1, lettera b), d.lgs. n. 126 del 2016)

3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’amministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa. L’atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata. (comma sostituito dall’art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015, poi così modificato dall’art. 3, comma 1, lettera b), d.lgs. n. 126 del 2016)

4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies.

(comma così sostituito dall’art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015)

4-bis. Il presente articolo non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. (comma introdotto dall’art. 2, comma 1-quinquies, legge n. 163 del 2010) (comma abrogato dal n. 14 del comma 1 dell’art. 4 dell’allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010)

5. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni

6-bis. Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali. (comma aggiunto dall’art. 5, comma 2, legge n. 106 del 2011, poi così modificato dall’art. 6, comma 1, decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011)

6-ter. La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’articolo 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. (comma aggiunto dall’art. 6, comma 1, decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011)”.

Riguardo alla materia dell’edilizia, l’art. 22 T.U. edilizia è stato oggetto di modifica in quanto l’istituto della Denuncia di Inizio Attività ha lasciato spazio alla SCIA e, inoltre, le tipologie di attività edilizie assoggettabili a SCIA hanno, nella sostanza, subito una riduzione.

Attualmente l’art. 22 T.U. edilizia prevede tra gli interventi soggetti a SCIA:

• gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), qualora riguardino le parti strutturali dell’edificio;

• gli interventi di restauro e di risanamento conservativo di cui all’articolo 3, comma 1, lettera c), qualora riguardino le parti strutturali dell’edificio;

• gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), diversi da quelli indicati nell’articolo 10, comma 1, lettera c).

Il secondo comma dispone inoltre: “Sono, altresì, realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell’attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini dell’agibilità, tali segnalazioni certificate di inizio attività costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell’intervento principale e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori. (comma modificato dall’art. 30, comma 1, lettera e), legge n. 98 del 2013, poi dall’art. 17, comma 1, lettera m), legge n. 164 del 2014)”.

Per quanto riguarda il procedimento per presentare la SCIA ai sensi dell’art. 22 T.U edilizia, il Legislatore rinvia alla disciplina generale dettata dall’art. 19 l. 241/1990, senza introdurre un termine di vacatio tra la presentazione della segnalazione e la formazione del titolo. All’Amministrazione è garantito solo un termine di 30 giorni per dottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Decorso tale termine l’Amministrazione potrà esercitare il potere di inibitoria di cui all’art. 19 l. 241/1990 solo ove vi siano i presupposti previsti dall’art. 21-nonies (Annullamento d’ufficio) e, quindi, solo nel caso ove sussistano ragioni di interesse pubblico e entro un termine ragionevole, non superiore a diciotto mesi.

CILA

Sempre con il D.Lgs. 222/2016 è stata creata una nuova categoria di interventi edilizi: quelli soggetti a comunicazione asseverata di inizio lavori. Si tratta di una categoria residuale nella quale rientrano tutti quegli interventi che il Legislatore non ha ritenuto di liberalizzare o sottoporre a SCIA o permesso di costruire.

Dal punto di vista normativo occorre far riferimento all’art. 6-bis T.U. edilizia, il quale stabilisce che gli interventi non ricoduncibile all’elenco di cui agli artt. 6 (Attività edilizia libera), 10 (Attività subordinata a permesso di costruire) e 22 (Attività soggetta a SCIA) dello stesso T.U., sono “sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.”.

Per quanto riguarda il procedimento relativo alla CILA, lo stesso art. 6-bis, secondo comma, T.U. edilizia dispone: “L’interessato trasmette all’amministrazione comunale l’elaborato progettuale e la comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato, il quale attesta, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che sono compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell’edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali dell’edificio; la comunicazione contiene, altresì, i dati identificativi dell’impresa alla quale si intende affidare la realizzazione dei lavori”.

Con il D.Lgs. 222/2016 sembra che la materia de quo abbia raggiunto un certo ordine essendo stata semplificata.

Va segnalato anche che in data 4 maggio 2017 è stato sancito un accordo tra Governo, Regioni ed Enti locali riguardante l’adozione di moduli unificati e standardizzati per la presentazione delle segnalazioni, comunicazioni e istanze, in materia edilizia, da applicare su tutto il territorio nazionale.