Un giudice a Strasburgo per la tutela dei diritti umani

UN GIUDICE A STRASBURGO PER LA TUTELA DEI DIRITTI UMANI

il sistema della Corte Europea per i Diritti dell’Uomo

 di Giovanna Russo

SOMMARIO: 1. Uno sguardo al sistema CEDU: nascita ed evoluzione – 2. Valore delle norme CEDU nell’ordinamento interno – 3. Processo di modifica della Carta: i Protocolli – 4. La Corte Europea dei diritti dell’uomo: caratteristiche ed attività – 5. Considerazioni conclusive

1. Uno sguardo al sistema CEDU: nascita ed evoluzione

1.1. Introduzione

Nell’ambito di un sistema internazionale, basato sul pluralismo delle fonti, il fenomeno CEDU sta avendo un’incidenza sempre più rilevante. Molto spesso, infatti, si sente parlare di “Sistema CEDU” ma meno frequentemente si approfondiscono la natura ed il nucleo portante di questo articolato sistema di tutela dei diritti umani, che coinvolge ben 47 paesi.

Preliminarmente, occorre precisare che con l’acronimo CEDU si intende tanto la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti, quanto la Corte europea dei diritti dell’uomo, quale organo la cui funzione è quella di assicurare il rispetto della Carta da parte dei paesi firmatari, cosiddetti “alte parti contraenti”.

La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre del 1950, nata in un clima di forte indignazione collettiva e di reazione ai tanti crimini commessi prima e durante la guerra, rappresenta uno degli strumenti normativi più avanzati per la tutela dei diritti umani a livello internazionale. Lo scopo comune era quello di creare un rapporto più stretto tra gli stati firmatari, al fine di tutelare e promuovere i principi e i valori comuni, nonché il progresso nei settori strategici dell’economia, della cultura, del sociale, del diritto e dell’amministrazione, tramite “la tutela e lo sviluppo dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”. Si affermava, quindi, in maniera chiara che il progresso degli stati doveva avvenire salvaguardando e promuovendo i diritti umani.

Ma, mentre nel panorama giuridico attuale è possibile affermare che la CEDU riveste un ruolo di primo piano in tutte le materie giuridiche (basti pensare alle numerose sentenze che hanno inciso sugli ordinamenti nazionali^[1]), d’altro canto questa forte incidenza è davvero molto recente; difatti, l’applicazione del sistema CEDU partì in sordina, per svilupparsi altrettanto lentamente.

Per l’entrata in vigore della Carta in uno Stato, erano necessarie, oltre alla firma ed alla ratifica, anche due dichiarazioni espresse sull’accettazione del ricorso individuale e la giurisdizione obbligatoria della Corte (i principali strumenti d’azione del sistema); queste due accettazioni erano facoltative ma la loro mancata accettazione precludeva il funzionamento della Corte nello stato firmatario, neutralizzando, di fatto, il sistema.

Il Consiglio d’Europa, al fine di dare una soluzione al problema, sollecitò gli stati a ratificare con una formale raccomandazione nel 1953^[2], che non risultò vana, poiché portò alle accettazioni necessarie sia per il ricorso individuale che per la giurisdizione della Corte, consentendone il funzionamento, a partire dal 1958.

La diffidenza mostrata a primo impatto dagli Stati aveva ragioni per lo più politiche; si temeva, infatti, che il controllo operato dalla CEDU (prevalentemente sull’attività legislativa) si ripercuotesse sui governi, sindacandone l’operato. E, peraltro, la maggior parte dei paesi coinvolti, era convinta che il livello di protezione dei diritti fondamentali previsti dai rispettivi ordinamenti nazionali fosse di gran lunga superiore allo standard, per l’appunto minimo, garantito dalla Convenzione^[3] e che bastassero gli strumenti di diritto interno, ritenendo quasi pleonastica l’introduzione di un’istituzione esterna che vagliasse sul rispetto dei diritti umani.

1.2. La Carta dei diritti e delle libertà

La Convenzione costa di 59 articoli, divisi in tre titoli: Titolo I Diritti e Libertà, Titolo II Corte Europea dei diritti dell’uomo, Titolo III disposizioni varie; il preambolo, invece, richiama la dichiarazione dei diritti universali Onu.

Come innanzi anticipato, il fulcro di questa Carta è il rispetto dei diritti e delle libertà in essa declinati, che non può che basarsi sul mantenimento di stati effettivamente democratici e sulla comune concezione e osservanza di questi diritti, che vengono riconosciuti come patrimonio comune, composto da tradizioni, ideali politici, libertà e dalla preminenza del diritto.

Ma quali sono i confini entro cui si estende la tutela del Trattato?

Tradizionalmente, si parla di “diritti umani”, vale a dire quei diritti fondamentali comuni agli esseri umani in quanto tali, caratterizzati dalla inalienabilità e dalla immodificabilità. A questi diritti si riconosce un’applicazione universale poiché caratterizzati da una forza superiore ad ogni altra norma.

Tali diritti sono spesso oggetto di una forma di “proclamazione”, piuttosto che di una ordinaria emanazione di norme legali. Difatti, i Trattati Istitutivi dell’Unione Europea originariamente non contenevano alcuna disposizione in tema di diritti umani; bisogna attendere il Trattato di Maastricht per la piena affermazione del ruolo dei diritti umani ed il Trattato di Lisbona per il richiamo esplicito alla Carta dei diritti fondamentali; l’art. 6 del TUE, infatti, rende giuridicamente vincolante la Carta, stabilendo che “l’UE  riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea del 7 dicembre del 2000 (come riformulata a Strasburgo nel 2007), che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”; al par. 3 dello stesso articolo è esplicitato, inoltre, che i diritti garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri fanno parte del diritto dell’UE, in quanto principi generali.

2. Valore delle norme CEDU nell’ordinamento interno

Il rinvio alla CEDU operato dall’art. 6 TUE ha sollecitato il dibattito relativo alla collocazione delle norme della Convenzione nell’ordinamento interno; in un primo momento, tale dibattito è stato risolto sostenendo la diretta applicabilità degli articoli della CEDU nel sistema nazionale, ma tale impostazione non ha ottenuto il sostegno della Corte Costituzionale, che si è espressa nelle note “sentenze gemelle” n. 348 e 349 del 4 ottobre 2007, sentenze che hanno il merito di aver indotto la Corte ad interpretare il nuovo art. 117 della Costituzione, ma anche di aver consentito di fare ulteriore chiarezza sui rapporti fra la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e l’ordinamento italiano.

Tali sentenze hanno principalmente fatto chiarezza sulle norme costituzionali applicabili al riguardo, precisando che è da escludere l’art. 10 Cost., in quanto è da riferirsi espressamente alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, cioè al diritto internazionale consuetudinario, ed ai principi generali dell’ordinamento internazionale e, pertanto, non è applicabile alla Convenzione che, per converso, è diritto pattizio e non consuetudinario; successivamente, si prende in considerazione l’art. 11 Cost. nella parte in cui consente all’Italia di limitare la propria sovranità, quando ciò sia necessario per partecipare ad un ordinamento che assicuri la pace e la sicurezza fra le nazioni. Ma se, da una parte, è possibile affermare che la Comunità Europea abbia creato un ordinamento sovranazionale, con proprie strutture, organi e norme idonee a svolgere le attività che costituiscono oggetto di rinuncia da parte dello Stato, ciò non è, invece, configurabile nella Convenzione europea, la quale non crea un ordinamento sovranazionale e non produce, altresì, norme direttamente applicabili negli stati contraenti.[4] Pertanto, le norme CEDU vanno considerate alla stregua di un trattato internazionale multilaterale, ricordando che, nell’ordinamento italiano, i trattati internazionali ai quali si è data esecuzione assumono valore e rango delle norme che vi hanno dato esecuzione e quindi, nella maggior parte dei casi, di legge ordinaria, non collocandosi, dunque, a livello costituzionale.

Per tale motivo, la Corte ha escluso che il contrasto di una norma interna con una norma CEDU possa essere risolto con la disapplicazione della prima da parte dei giudici nazionali.

A sostegno di tali pronunce è intervenuto, peraltro, il Consiglio di Stato, con l’ordinanza del 4 marzo 2015 n. 2, con la quale è stato chiarito che le norme CEDU assumono rilevanza nell’ordinamento interno quali norme interposte, riconoscendo alla CEDU un’efficacia intermedia tra la legge e la Costituzione, integrativa del parametro di cui all’art. 117 comma 1 Cost., che vincola i legislatori nazionali, statali e regionali a conformarsi agli obblighi internazionali. Ne deriva che qualsiasi giudice, qualora si trovi a decidere in merito ad un contrasto tra la CEDU e una norma interna, sarà tenuto a sollevare una questione di legittimità costituzionale.[5]

3. Processo di modifica della Carta: i Protocolli

La Convenzione viene concepita come un sistema aperto, favorevole all’inserimento di nuovi diritti e libertà.

Questo processo evolutivo della Carta, volto a favorire l’adeguamento della stessa alle esigenze emergenti nel corso degli anni e, quindi, tale da consentire alla Convenzione di tenersi al passo coi tempi, avviene attraverso l’emanazione di Protocolli addizionali da parte del Consiglio d’Europa. La portata dei Protocolli è talmente rilevante da essere considerati parte integrante della CEDU.

Alla base dei Protocolli, non c’è solo una scelta del Consiglio d’Europa, cui ne compete l’iniziativa, ma in tal senso possono rilevare anche le sentenze della Corte e le osservazioni della dottrina.

Tra i Protocolli più importanti, meritano particolare attenzione il n. 4, che ha introdotto la libertà di circolazione, in virtù della quale ogni cittadino può circolare liberamente all’interno del territorio del suo stato, scegliere liberamente la sua residenza e lasciare qualsiasi paese; il Protocollo n. 6, che ha abolito la pena di morte, prevedendo una deroga solo in caso di guerra: uno stato può, tramite norme di legge, prevedere ipotesi di pena di morte in tempo di guerra o di pericolo imminente di guerra; protocollo, peraltro, modificato dal successivo Protocollo 13 che ha abolito anche questa deroga; nonché il Protocollo n. 7 che ha stabilito una serie di garanzie procedurali e di diritti nell’ipotesi di espulsione degli stranieri.

4. La Corte Europea dei diritti dell’uomo: caratteristiche ed attività

Chiarito l’aspetto della rilevanza, della natura e dell’applicazione delle norme CEDU nell’ordinamento interno, è interessante comprendere come, in effetti, questo sistema va ad instaurarsi e ad intervenire, laddove necessario.

Il prestigio di questo Trattato ma, soprattutto, l’elemento di novità è rappresentato dall’aver previsto un sistema di garanzia dei diritti, costituito dalla possibilità, da parte dell’individuo che assuma di essere vittima della violazione dei diritti convenzionalmente tutelati (art. 34 CEDU), di ricorrere ad un organo giudiziario ad hoc, ossia la Corte Europea dei diritti dell’uomo.

Nel dettaglio, la Corte europea dei diritti dell’uomo, con sede a Strasburgo, è l’organo giurisdizionale volto ad assicurare il rispetto della CEDU da parte degli Stati contraenti.

E’ competente a giudicare “tutte le questioni riguardanti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi Protocolli” (art. 32 della CEDU), favorendo il cosiddetto effetto della res interpretata, vale a dire che le sentenze pronunciate dalla Corte contribuiscono a chiarire la portata delle norme contenute nella Carta e a consentire l’applicazione della CEDU quale diritto vivente.

Essa, peraltro, può essere adita una volta esauriti i rimedi interni previsti dal diritto nazionale, in ossequio ai principi di sovranità dello Stato, di dominio riservato e di sussidiarietà, per i quali uno Stato, prima di essere chiamato a rispondere di un proprio illecito sul piano internazionale, deve avere la possibilità di porre termine alla violazione all’interno del proprio ordinamento giuridico. Difatti, principio cardine del sistema CEDU è il cosiddetto “principio di sussidiarietà”, in virtù del quale è un dovere degli stati assicurare il rispetto dei diritti riconosciuti dalla CEDU e garantire all’individuo il diritto ad un ricorso effettivo, in caso di loro violazione, previo esaurimento dei ricorsi interni (art. 35, par. 1, CEDU).

Il ricorso può essere proposto sia da ciascuno Stato contraente (c.d. ricorso interstatale) sia, come anticipato, da una persona fisica, da un’organizzazione non governativa o da un gruppo di individui (c.d. ricorso individuale) ed è questa una delle norme chiave del sistema di tutela dei diritti umani; in entrambi i casi il ricorso va proposto nei confronti di un Stato contraente, in quanto non sono ammessi atti diretti contro privati (persone fisiche od istituzioni).

La Corte è formata da un numero di membri pari a quello degli Stati contraenti, attualmente 47, scelti tra giuristi che posseggono “i requisiti richiesti per l’esercizio delle più alte funzioni giudiziarie o giureconsulti di riconosciuta competenza” (art. 21 CEDU); essi sono chiamati a svolgere il loro mandato per un periodo di sei anni.

La Corte giudica sia a mezzo di Comitati, composti da tre giudici, i quali hanno il compito di esaminare i ricorsi manifestamente irricevibili, nonché di respingerli laddove vi sia unanimità, sia a mezzo di Camere (Chambre) di sette giudici che hanno in compito di trattare in prima battuta il ricorso; inoltre, è possibile richiedere eccezionalmente l’intervento della Grande Camera (Grande chambre), composta da 17 giudici, allorquando il caso da decidere sollevi gravi problemi di interpretazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, ovvero se la soluzione della questione rischi di dare luogo ad un contrasto con una sentenza pronunciata anteriormente dalla Corte (art. 30 CEDU); l’intervento della Grande Camera è, altresì, previsto come una sorta di istanza d’appello su richiesta di una parte della controversia, purché un collegio di cinque giudici della sezione ritenga la domanda meritevole di accoglimento.

Instauratosi il procedimento dinanzi alla Corte, quest’ultima, qualora accerti la fondatezza della pretesa, pronuncia sentenze vincolanti nei confronti dello Stato responsabile della violazione (art. 6 par. 1, CEDU). Difatti, tali pronunce non producono efficacia erga omnes, bensì un’efficacia giuridico-formale limitata al singolo caso e, dunque, sono da considerarsi obbligatorie solo nei confronti dei soggetti coinvolti nel processo.

Dalle sentenze deriva l’obbligo degli Stati a versare ai soggetti lesi delle somme a titolo di equa riparazione, ma anche di porre in essere tutte le misure necessarie per porre fine alla violazione accertata ed eliminarne, nei limiti del possibile, le conseguenze[6].

5. Considerazioni conclusive

 Si è soliti affermare che la Corte sia stata “vittima del suo successo”, poiché ha dato così buona prova di sé da essere destinataria di un numero di ricorsi tale da causare inevitabili ritardi nella trattazione delle cause, correndo il rischio di violare essa stessa il principio di ragionevole durata del processo (art. 6 par.1 CEDU).

Questo pericolo ha indotto l’avvio di un processo di revisione della Convenzione e della Corte, inaugurato dal Protocollo 14, seguito dai Protocolli 15 e 16, che ancora non sono entrati in vigore.

Per fronteggiare i ricorsi ripetitivi, la Corte ha ideato il sistema della “sentenza pilota”, con la quale, rilevata l’esistenza di una violazione, si stabiliscono i rimedi per rimuoverne le cause, indicando allo Stato un termine entro cui dare esecuzione e sospendendo, nel contempo, tutti i ricorsi analoghi.

Se entro il termine indicato lo Stato non avrà provveduto, tutti i ricorsi sospesi verranno riassunti. In questa ipotesi è intervenuto il Protocollo 14, semplificando la procedura e prevedendo che, in presenza di giurisprudenza consolidata, i ricorsi possano essere dichiarati ricevibili e decisi all’unanimità dal Comitato di 3 giudici.

Sulla esecuzione della sentenza vigila il Comitato dei Ministri, che può adire la Corte laddove ravvisi la necessità di accertare il mancato adempimento dell’obbligo di eseguire la sentenza da parte di uno Stato; nel caso in cui l’accertamento dia esito positivo, il Comitato può comminare delle sanzioni nei confronti dello Stato.

Peraltro, il Comitato dei Ministri può adire la Corte affinché si pronunci su una questione interpretativa che ostacoli l’esecuzione della sentenza.

E’ chiaro che le sentenze della Corte EDU abbiano un quid pluris rispetto alle classiche sentenze di diritto interno o costituzionali; questo, da una parte, perché si estendono in ben 47 Paesi diversi e, dall’altra, perché i soggetti passivi di questi processi sono gli Stati, con i loro apparati legislativi ed amministrativi.

Attualmente, si tende ad attribuire a tali sentenze una efficacia pari a quella delle direttive dell’Unione Europea, derivandone l’obbligo per i giudici di disapplicare le norme interne in contrasto e di osservare l’interpretazione della Carta così come posta in essere dalla Corte di Strasburgo.

Per questo motivo, l’obbligo degli stati membri di conformarsi alle sentenze sarebbe un obbligo di risultato (del tutto simile a quello delle direttive ad effetto diretto) e, in alcuni casi, un obbligo di mezzi, mentre per gli organi interni deputati a darne attuazione sarebbe vigente un obbligo di leale collaborazione.

Limitatamente all’ordinamento italiano, è possibile sintetizzare il rapporto con le norme CEDU, in ossequio ai principi enucleati dalle sentenze gemelle sopracitate, in tre punti essenziali: 1. Le norme della Convenzione europea nell’ordinamento italiano hanno valore di norme interposte (fra le leggi e la Costituzione) che devono essere rispettate, in quanto integrano il contenuto degli obblighi internazionali che, in applicazione dell’art. 117 della Costituzione, si impongono all’attività normativa dello Stato e delle Regioni, sempre che esse stesse non siano in contrasto con altre norme costituzionali. 2. La Corte europea ha una competenza esclusiva ad interpretare le norme della Convenzione e quindi queste debbono essere applicate in Italia così come interpretate dalla Corte Strasburgo. 3. Le norme interne vanno interpretate, per quanto possibile, conformemente alle norme della Convenzione europea. Se questo esercizio non permette di risolvere il contrasto con la Convenzione, la norma interna di riferimento deve essere sottoposta all’attenzione della Corte Costituzionale, perché ne possa valutare l’incostituzionalità in relazione all’art. 117 della Costituzione.

Per concludere, si può certamente affermare, dunque, che la Corte EDU rappresenti un’istanza di supervisione, più che di revisione, con una funzione, peraltro, limitata all’assicurare che i diritti e le libertà sancite dalla Convenzione vengano osservate nelle varie giurisdizioni. Ciò significando che la CEDU non può essere interpretata come una corte de quatrième instance, cui fare ricorso ogni qualvolta sia esaurita la gerarchia delle corti interne (diversamente da come si è soliti affermare).[7]

[1] Si pensi alla sentenza Scordino c/Italia del 7/luglio/1996.

[2]  Raccomandazione n.52 del 24.09.1953.

[3] Pollicino, Unione Europea e CEDU, analisi comparata della genesi e dei primi sviluppi della rispettiva azione, con particolare riferimento alla tutela dei diritti fondamentali.

[4]“Con l’adesione ai Trattati comunitari, l’Italia è entrata a far parte di un “ordinamento” più ampio, di natura sopranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento al potere legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi, con il solo limite dell’intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione.

La Convenzione EDU, invece, non crea un ordinamento giuridico sopranazionale e non produce quindi norme direttamente applicabili negli Stati contraenti. Essa è configurabile come un trattato internazionale multilaterale – pur con le caratteristiche peculiari che saranno esaminate più avanti – da cui derivano “obblighi” per gli Stati contraenti” (sent. n. 348 par. 3.3).

“In riferimento alla CEDU, questa Corte ha, inoltre, ritenuto che l’art. 11 Cost. «neppure può venire in considerazione non essendo individuabile, con riferimento alle specifiche norme convenzionali in esame, alcuna limitazione della sovranità nazionale»….. Va inoltre sottolineato che i diritti fondamentali non possono considerarsi una “materia” in relazione alla quale sia allo stato ipotizzabile, oltre che un’attribuzione di competenza limitata all’interpretazione della Convenzione, anche una cessione di sovranità”. (sent. n. 349 par. 6.1).

[5] Cfr. “La Corte costituzionale risolve un primo contrasto con la Corte europea dei diritti dell’uomo ed interpreta l’art. 117 della Costituzione: le sentenze n. 348 e 349 del 2007”, di Claudio Zanghì.

[6] Sent. Scozzari e Giunta c. Italia 13/07/2000 par. 249.

[7] Da “La Corte di Strasburgo” a cura di F. Buffa e G. Civinini

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Giovanna Russo

Giovanna Russo è nata a Nola (NA) il 20 dicembre 1990. Consegue la maturità classica presso il Liceo Classico "Giosuè Carducci" di Nola ed intraprende la facoltà di Giurisprudenza, presso l'Università degli Studi di Napoli "Federico II". Conseguita la laurea nel luglio del 2015, discutendo una tesi in legislazione penale minorile, dal titolo "La mediazione penale e la giustizia riparativa nel processo penale minorile", intraprende la pratica forense in ambito penalistico. Nel corso della pratica, ha modo di approfondire i reati contro la persona e quelli contro il patrimonio, soffermandosi, in particolare, sull'ambito della criminalità organizzata. Nel 2017 si abilitata all’insegnamento per la cattedra di diritto ed economia. Conseguita l'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato nel 2018, si iscrive all'albo degli Avvocati di Nola a gennaio del 2019. E' tutor di diritto processuale penale , per il “Corso di Preparazione all’esame di Stato per Avvocati”, organizzato dalla “La Scuola Bruniana – Fondazione Forense di Nola” presso il Tribunale di Nola.

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