Un inutile accessorio?

Da strumento di emersione a strumento di elusione: analisi del lavoro accessorio.

Sommario: 1. Nascita ed evoluzione 2. Inquadramento giuridico 3. Tracciabilità e prospettive

1. Nascita ed evoluzione

Disciplinando le c.d. prestazioni occasionali di tipo accessorio il Legislatore del 2003 si poneva nobili obiettivi: a) regolamentare prestazioni lavorative che difficilmente potevano ricondursi a forme tipiche di contratto di lavoro, b) contrastare il fenomeno del lavoro non dichiarato (c.d. “lavoro nero”), c) favorire l’occupazione di soggetti considerati “a rischio di esclusione sociale”.

Difatti gli articoli dal 70 al 74 del d.lgs. n. 276/2003 (c.d. “Legge Biagi”) individuavano:

• i soggetti che potevano svolgere prestazioni occasionali accessorie (previa comunicazione di disponibilità ai Centri per l’impiego), e cioè: disoccupati da oltre un anno, casalinghe, studenti, pensionati, disabili, soggetti in comunità di recupero e lavoratori extracomunitari;

• le attività per lo svolgimento delle quali si poteva ricorrere a prestazioni occasionali accessorie, e cioè: insegnamento privato, piccoli lavori domestici a carattere straordinario (compresa l’assistenza domiciliare ai bambini, alle persone anziane, ammalate o con handicap); piccoli lavori di giardinaggio, di pulizia e manutenzione di edifici e monumenti; realizzazione di manifestazioni sociali, culturali, sportive; collaborazioni con enti pubblici e associazioni di volontariato per lo svolgimento di lavori di emergenza o di solidarietà;

• modalità e importi massimi della retribuzione, giacché si prevedeva che i prestatori di lavoro accessorio fossero retribuiti mediante buoni lavoro (c.d. “voucher”) dal valore nominale di 7,50 euro, che garantivano una copertura previdenziale e assicurativa. Con tali buoni si potevano retribuire attività non eccedenti l’anno solare e per un importo massimo di euro 3.000.

Nasceva così una nuova modalità di prestazione di lavoro caratterizzata dall’occasionalità, seppur ancorata al solo parametro reddituale e non anche a quello temporale, e dall’accessorietà, che ne evidenziava il carattere marginale all’interno del mercato del lavoro.

L’intenzione era di soddisfare  interessi squisitamente episodici del committente laddove si riteneva che il ricorso alle ordinarie tipologie contrattuali fosse poco agevole e funzionale (ad esempio, se i lavori domestici retribuiti con i voucher non rispondevano a bisogni temporanei e sporadici del beneficiario, avrebbe trovato applicazione il CCNL sul lavoro domestico).

Tuttavia, negli anni successivi alla sua nascita,  il sistema dei voucher è stato oggetto di diversi interventi correttivi che porteranno ad un aumento:

• del massimale di compenso annuo (passato da 3 a 5 mila euro nel 2004);

• delle attività che consentivano il ricorso al lavoro occasionale accessorio (fra il 2004 e il 2009 si sono aggiunte, fra le altre, le attività agricole di carattere stagionale, la consegna porta a porta della stampa, le prestazioni in favore dell’impresa familiare, sino ad estendere l’istituto anche al settore pubblico);

• dei soggetti che potevano svolgere prestazioni occasionali accessorie (nel 2004 si allarga la platea a tutte le persone in età da lavoro).

Si assiste così ad una progressiva dilatazione del campo di applicazione soggettivo (lavoratori) ed oggettivo (attività) dello strumento dei buoni lavoro.

Ma è nel 2012 che comincia il vero e proprio  processo di snaturamento dell’istituto.

Con l’entrata in vigore della L. n. 92/2012 (la c.d. “Riforma Fornero”) si considerano prestazioni di lavoro accessorio le «attività lavorative di natura meramente occasionale che non danno luogo, con riferimento alla totalità dei committenti, a compensi superiori a 5.000 euro nel corso di un anno solare…».

Si cancellano così i confini del lavoro accessorio inizialmente tracciati dalla Legge Biagi, eliminando ogni riferimento sia all’elemento soggettivo che a quello oggettivo .

Nella sostanza dal luglio 2012 le prestazioni occasionali accessorie possono essere eseguite da qualunque soggetto interessato e in qualunque settore di attività a patto che siano rispettati i seguenti limiti: compensi non superiori ai 5000 euro netti complessivi e non più di 2000 euro netti da ciascun committente.

Dunque il criterio economico – quantitativo (con la sola eccezione del settore agricolo )  diviene l’unico criterio identificativo delle prestazioni occasionali accessorie. Tanto più a seguito dell’entrata in vigore, un anno dopo, della legge n. 99/2013 (di conversione del D.L. 76/2013) che elimina dalla definizione di lavoro accessorio il riferimento alla natura meramente occasionale.

Ciò che ne rimane  è  una prestazione lavorativa (non più riconducibile alla mera occasionalità) svolta da qualsiasi soggetto in qualunque contesto lavorativo e che non dia luogo a compensi superiori a un dato importo (attualmente euro 7000 netti nel corso dell’anno civile).

Il pagamento tramite buoni lavoro garantisce una copertura assicurativa e previdenziale utile esclusivamente ai fini del riconoscimento del diritto alla pensione, ma non dà accesso alle prestazioni a sostegno del reddito erogate dall’INPS (disoccupazione, maternità, malattia, assegni familiari ecc.). Inoltre il compenso percepito tramite voucher è esente da ogni imposizione fiscale, non incide sullo stato di disoccupato o inoccupato ed è cumulabile con i trattamenti pensionistici.

2. Inquadramento giuridico

La natura e l’inquadramento giuridico dell’istituto sono questioni aperte e complesse che hanno scatenato, sin dall’inizio, un acceso dibattito dottrinario sintomatico dell’anomalia che il lavoro accessorio costituisce nell’ambito del diritto del lavoro italiano.

La questione più discussa è quella relativa alla natura negoziale o meno del lavoro accessorio.

Una parte della dottrina, partendo dal presupposto che ogni attività umana economicamente rilevante può essere oggetto di un rapporto di lavoro subordinato o autonomo, a seconda delle modalità del suo svolgimento (Cass. 2622/04 e 18692/07), asserisce che solo al lavoro autonomo si potrebbe applicare la disciplina speciale del lavoro accessorio. Negli altri casi, in virtù del principio di indisponibilità del tipo contrattuale, si applicherebbe la disciplina del lavoro subordinato con tutte le garanzie del caso per il prestatore e gli speculari obblighi per il datore.

Ma c’è anche chi ritiene, condivisibilmente, che il lavoro accessorio non abbia natura contrattuale e che non sia altro che una mera prestazione lavorativa con precise caratteristiche.

Ad avvalorare questa tesi vi è innanzitutto il dato letterale, visto che la legge non parla mai di “contratto di lavoro” ma solo di «prestazione di lavoro accessorio».

Inoltre parrebbe mancare anche l’accordo delle parti (elemento essenziale del contratto ex art. 1321 c.c.), da intendersi come volontà comune delle parti di costituire uno specifico rapporto giuridico patrimoniale.

D’altronde appare difficile considerare come accettazione di una proposta contrattuale del datore – committente la mera ricezione del buono lavoro da parte del prestatore, tanto più considerando che tale ricezione avviene a prestazione lavorativa già effettuata e, quindi, in una fase logicamente successiva a quella di formazione dell’atto negoziale.

Il c.d. lavoro accessorio non avrebbe quindi caratteristiche tali da essere considerato  un nuovo tipo di contratto di lavoro né una particolare specie del contratto di lavoro subordinato o parasubordinato: il lavoro accessorio si qualificherebbe come autonomo, subordinato o parasubordinato a seconda di quanto stabilito dalle parti e, soprattutto, sulla base delle concrete modalità di svolgimento della prestazione.

Dunque, sposando la tesi dell’acontrattualità dell’istituto, sarebbe addirittura fuorviante parlare di “lavoro accessorio” dato che non si tratterebbe di un nuovo contratto di lavoro ma solo di una nuova modalità di pagamento di prestazioni lavorative di varia natura.

Disciplinando allo stesso modo rapporti di lavoro autonomi e rapporti di lavoro (di fatto) subordinati, le criticità maggiori non possono che annidarsi proprio in quelle prestazioni che, pur rientrando nei limiti economici predetti, rivelano una concreta natura subordinata essendo caratterizzate, ad esempio, dal rispetto di un orario di lavoro o dall’osservanza di precise direttive datoriali.

La dissonanza tra il sistema dei buoni  lavoro e il  nostro sistema giuslavoristico appare quindi evidente e, in assenza di una disciplina più compiuta ed armonica, i due sistemi non potranno che continuare a convivere forzatamente.

D’altronde le diverse rivisitazioni  messe a punto dal legislatore in più di un decennio hanno avuto il solo obiettivo di incentivare il ricorso al buono lavoro e mai quello di armonizzarlo col sistema di diritti e garanzie del lavoratore che il nostro ordinamento prevede.

I governi di diverso colore politico, succedutisi dal 2003 ad oggi, hanno reso l’istituto sempre più appetibile per i datori di lavoro e sempre meno idoneo a tutelare il prestatore (c.d. voucherista) in quanto parte debole nel rapporto di lavoro.

È chiaro che l’attuale disciplina del lavoro accessorio, oltre a produrre situazioni di precarietà a basso reddito, pone seri dubbi di costituzionalità (art. 3 Cost.) poiché consente differenziazioni del grado di tutela  a parità di attività lavorativa svolta.

3. Tracciabilità e prospettive

 Secondi i dati INPS nel 2015 le persone retribuite con almeno un voucher nell’anno sono state circa 1.393.000, con un significativo aumento di donne e di giovani al di sotto dei venticinque anni. Circa 115 milioni di voucher sono stati venduti e poco meno di 88 milioni riscossi dai prestatori: una consistente parte dei buoni lavoro, dunque, non è stata utilizzata.

Quest’ultimo dato è sintomatico dell’uso improprio che del lavoro accessorio è stato fatto.

Molto spesso lo svolgimento di attività lavorativa (tutt’altro che episodica) è stata “coperta” dal pagamento tramite buono di una sola ora di lavoro, con le restanti  “lavorate in nero” o, addirittura, con l’accensione della prestazione occasionale solo in presenza di un infortunio sul lavoro.

I dati del periodo gennaio-luglio 2016 si sono rivelati ancor più sconfortanti: 84,3 milioni di voucher venduti, con un incremento, rispetto ai primi 7 mesi del 2015, pari al 36, 2% (dato ancora più allarmante se si considera che nei primi 7 mesi del 2015 si era registrato un più 73% rispetto allo stesso periodo 2014).

Di fronte ad una situazione ormai fuori controllo il legislatore è intervenuto con il D.Lgs.  185/2016 (correttivo al c.d. Jobs act) che ha modificato la disciplina del lavoro accessorio contenuta nel D.Lgs. 81/2015, con l’obiettivo di introdurre una maggiore tracciabilità del voucher ed una specifica disciplina sanzionatoria.

La tracciabilità è assicurata dall’obbligo per il committente imprenditore non agricolo o professionista che intenda ricorrere a prestazioni di lavoro accessorio, di comunicare (tramite posta elettronica) all’Ispettorato territoriale del Lavoro, almeno 60 minuti prima dell’inizio della prestazione:

• i dati anagrafici o il codice fiscale del prestatore;

• il luogo della prestazione;

• il giorno di inizio della prestazione;

• l’ora di inizio e di fine della prestazione.

Per gli imprenditori agricoli la comunicazione va effettuata negli stessi termini e fornendo i medesimi dati ad eccezione della durata della prestazione che, in considerazione delle peculiarità del settore, ha come riferimento un arco temporale non superiore a 3 giorni.

Relativamente all’aspetto sanzionatorio è prevista l’applicazione di una sanzione amministrativa da 400 a 2.400 euro in relazione a ciascun lavoratore per cui è stata omessa la predetta comunicazione.

La nuova sanzione si applica se la comunicazione preventiva all’Ispettorato del lavoro:

1. manca ma è stata regolarmente effettuata la comunicazione di inizio attività all’INPS;

2. è stata effettuata in ritardo ma, in ogni caso, prima dell’accesso ispettivo;

3. è stata fatta con modalità differenti da quelle previste dalla norma o senza l’indicazione dei contenuti essenziali richiesti.

Invece nel caso in cui la prestazione lavorativa risulti completamente sconosciuta alla Pubblica Amministrazione, si dovrà ricorrere all’apparato sanzionatorio previsto per il “lavoro nero” con l’eventuale applicazione della c.d. “maxi sanzione”.

Viene da chiedersi, alla luce delle modifiche appena descritte, se le prestazioni accessorie avranno la stessa sorte dei contratti di lavoro intermittente: tra il 2008 e il 2012 ebbero un grandissimo successo ed il sospetto fu, anche in quel caso, che occultassero giornate e ore di lavoro in nero. Anche allora, con la legge n. 92/2012, si impose una comunicazione obbligatoria per avere certezze in merito all’effettivo svolgimento del lavoro; il risultato fu che le stipule di nuovi contratti di lavoro intermittente diminuirono massicciamente.

Va comunque considerato  che la stessa legge 92/2012 ha liberalizzato in maniera decisiva i buoni lavoro ed è quindi possibile che una parte del lavoro prima utilizzato tramite contratti di lavoro intermittente sia “convogliato” nelle prestazioni accessorie.

Ad ogni modo, nel gennaio 2017 i buoni lavoro venduti sono stati meno di 9 milioni, con un lieve aumento rispetto al gennaio 2016 (8,5 milioni) ma, forse grazie all’introduzione della tracciabilità, con una diminuzione rispetto alla media del 2016 (da marzo sempre superiore ai 10-11 milioni al mese).

La speranza è che gli introiti previdenziali che il lavoro accessorio assicura e le fuorvianti rilevazioni statistiche che produce (l’ISTAT considera “occupati” anche i lavoratori che, nel periodo preso a riferimento,  prestano la propria attività per solo un’ora) smettano di costituire valide ragioni per evitare di porre rimedio ad una situazione diventata, in ogni caso, socialmente e giuridicamente allarmante.

D’altronde tutt’altro che convincente pare anche la tesi di chi vede nel voucher una sorta di garanzia minima per il lavoratore, poiché rappresenterebbe un primo passo verso l’introduzione nel nostro Paese del salario orario minimo.

Pensare di conservare il sistema dei buoni lavoro così com’è oggi solo perché il valore nominale di un voucher (10 euro l’ora di cui 7,50 euro al lavoratore) costituirebbe la soglia minima di riferimento al di sotto della quale non si potrebbe scendere per il pagamento della prestazione lavorativa, significa trascurare la concreta possibilità di uno schiacciamento dei salari in prossimità di tale soglia, il cui importo, ad ogni buon conto, risulta inferiore a quello di qualunque retribuzione regolare per lo svolgimento di lavoro dipendente.

In attesa dell’ennesimo correttivo annunciato dal Governo (questa volta dallo stesso auspicato per evitare il referendum sull’abolizione dei voucher promosso dalla CGIL) l’anomalia giuridica del lavoro accessorio rimane, così come la preoccupazione per l’uso e, soprattutto, per l’abuso che se ne continua a fare.