Esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti

Delibera ANAC n. 126 dell’11 marzo 2025

Sommario: 1. Premessa – 2. Le gravi violazioni e le fattispecie sanzionabili – 3. Il procedimento di accertamento: principi e garanzie – 4. La fase decisoria e le sanzioni applicabili – 5. Considerazioni conclusive: efficacia e criticità del Regolamento

In data 11 aprile 2025 è stato pubblicato il nuovo regolamento dell’ANAC che definisce le modalità con cui l’Autorità esercita il potere di verificare il possesso dei requisiti e di applicare eventuali sanzioni nell’ambito della qualificazione delle stazioni appaltanti. Il regolamento, approvato con la delibera n. 126 dell’11 marzo 2025 dal Consiglio dell’Autorità, stabilisce i criteri e le procedure operative in conformità con quanto previsto dal Codice dei Contratti Pubblici D.lgs n. 36/2023 (art. 63, comma 11, e allegato II.4), tenendo conto anche delle più recenti modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 209 del 2024.

In un contesto normativo sempre più orientato alla trasparenza, alla legalità e all’efficienza della Pubblica Amministrazione, tale Regolamento si configura come presidio a tutela della corretta qualificazione delle stazioni appaltanti. Esso rappresenta ad oggi un tassello fondamentale nel sistema di vigilanza dell’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione), volto a garantire l’effettività del sistema di qualificazione degli enti chiamati a gestire le procedure di affidamento dei contratti pubblici e delle centrali di committenza, finalità che vengono sin da subito chiarite all’art. 2: disciplinare il procedimento mediante il quale l’Autorità esercita il proprio potere sanzionatorio e di verifica nei confronti dei soggetti che si candidano o sono già iscritti all’Elenco delle stazioni appaltanti qualificate.

La fonte normativa in commento, che entrerà in vigore il quindicesimo giorno dalla sua pubblicazione sul sito dell’Autorità, avvenuta in data 11 aprile 2025, di cui verrà dato avviso sulla Gazzetta Ufficiale si ascrive nel quadro della recente riforma degli appalti pubblici, che mira a rafforzare il principio di professionalizzazione delle stazioni appaltanti, introducendo un sistema di premialità legato a requisiti qualitativi e quantitativi. In questo contesto, la qualificazione non può essere una mera formalità, bensì una garanzia sostanziale di competenza e affidabilità. Il Regolamento è dunque chiamato a contrastare dichiarazioni mendaci, comportamenti dolosi e inadempienze che possano alterare il corretto funzionamento del sistema del public procurement.

Il Regolamento trova quindi specifica applicazione nella verifica della sussistenza dei requisiti dichiarati nella domanda di qualificazione, nell’irrogazione di sanzioni in caso di gravi violazioni normative e nell’adozione di misure correttive proporzionate alla gravità dell’infrazione.

2. Le gravi violazioni e le fattispecie sanzionabili

L’articolo 3 del Regolamento individua puntualmente le condotte che costituiscono gravi violazioni in materia di qualificazione. Si tratta di fattispecie che evidenziano l’intento dell’ANAC di non limitarsi a una vigilanza formale, ma di andare in profondità nella valutazione della sostanza delle dichiarazioni rese dalle Amministrazioni Pubbliche.

Le ipotesi più gravi includono la falsità dolosa nelle dichiarazioni relative al possesso dei requisiti. Caso emblematico è quello delle centrali di committenza che dichiarano di possedere una “struttura organizzativa stabile”, quando invece il personale continua a operare di fatto per l’Amministrazione di provenienza. Così similmente, la mancata comunicazione della perdita dei requisiti è considerata una violazione rilevante, in quanto mina la trasparenza del sistema.

Altre ipotesi di violazione riguardano l’inadempimento all’assegnazione d’ufficio di procedure di gara da parte dell’ANAC, oppure la mancata adozione delle misure di riorganizzazione proposte dall’Autorità. Tali situazioni delineano un perimetro di responsabilità chiaro, volto a evitare che le stazioni appaltanti qualificate assumano atteggiamenti elusivi o negligenti. In questi termini la gravità delle infrazioni viene quindi delineata sia sul piano oggettivo che soggettivo, includendo atti di mala fede e omissioni rilevanti.

3. Il procedimento di accertamento: principi e garanzie

Il Regolamento dedica ampia sezione alla descrizione del procedimento amministrativo, ispirato ai principi portanti della legge 241/1990: trasparenza, partecipazione, contraddittorio e diritto di difesa. Si legge appunto che il procedimento si avvia a seguito di una verifica a campione, di una segnalazione d’ufficio o da parte di terzi, come indicato all’articolo 4.

La verifica dei requisiti può riguardare altresì anche aspetti cruciali, come la presenza di personale competente, la formazione continua e il rispetto di impegni organizzativi. Viene così confermata l’attenzione dell’ANAC non solo alla conformità formale, ma anche alla sostanza del sistema di gestione dei contratti pubblici da parte delle stazioni appaltanti.

Seguendo l’analisi, l’articolo 5 individua nel Dirigente dell’ufficio competente il responsabile del procedimento, il quale può delegare l’istruttoria a funzionari appositamente incaricati ed ha l’obbligo di garantire il pieno rispetto del diritto di difesa del soggetto coinvolto, prevedendo una serie di strumenti partecipativi quali l’accesso agli atti, la possibilità di trasmettere memorie, la richiesta di audizione, ecc.

Particolarmente rilevante è la fase istruttoria, descritta minuziosamente all’articolo 11, questa, articolata e garantista, prevede ex multis, richieste di integrazione documentale, audizioni, nonché la possibilità per gli enti interessati di presentare memorie, deduzioni e documenti giustificativi. il medesimo articolo altresì prescrive che la comunicazione degli addebiti deve essere chiara e dettagliata, indicando le possibili conseguenze e offrendo un termine congruo per replicare

Il soggetto destinatario dell’addebito avrà la facoltà di intervenire attivamente, anche attraverso consulenti o rappresentanti legali. La procedura si configura quindi come bilanciata tra le esigenze di controllo dell’Autorità e i diritti delle Amministrazioni.

In questo contesto, particolare rilievo assumono anche gli articoli dedicati alle modalità di comunicazione e accesso agli atti, che garantiscono trasparenza e tracciabilità dell’intero iter, infatti le comunicazioni via PEC e la possibilità di svolgere le audizioni in videoconferenza denotano una forte spinta verso la digitalizzazione e l’efficienza procedurale.

Il regolamento contempla anche casi di archiviazione (art. 9), qualora non sussistano i presupposti oggettivi o soggettivi per procedere, oppure quando le violazioni siano insussistenti o superate da circostanze sopravvenute.  Pertanto, si legge ancora, che in ogni caso, l’Ufficio istruttore deve trasmettere al Consiglio dell’Autorità una relazione sulle archiviazioni effettuate, a testimonianza della responsabilità e della trasparenza del procedimento.

4. La fase decisoria e le sanzioni applicabili

Da ultimo, la fase conclusiva del procedimento è disciplinata dagli articoli 10 e 15. L’avvio del procedimento sanzionatorio avviene mediante una comunicazione formale al legale rappresentante dell’ente interessato, contenente la contestazione dell’addebito, la descrizione dei fatti e delle possibili conseguenze sanzionatorie. Il procedimento può concludersi con l’archiviazione (qualora le violazioni non risultimo sussistenti), la riduzione del punteggio o del livello di qualificazione, la revoca della qualificazione (nei casi più gravi) o l’applicazione di una sanzione pecuniaria, eventualmente accompagnata da una sospensione temporanea della qualificazione.

Quale organo competente per l’adozione del provvedimento finale viene individuato il Consiglio dell’ANAC, che ha l’obbligo di redigerlo inserendo in motivazione sia i punti di fatto che di diritto. Inoltre, in caso di mancato pagamento della sanzione, è prevista l’iscrizione a ruolo delle somme dovute, a conferma della natura vincolante dell’intervento sanzionatorio.

altresì di alto rilievo v’è anche l’articolo 16, che detta i criteri per la quantificazione delle sanzioni, richiamando i principi generali sanciti dalla legge n. 689/1981. in questi termini la valutazione tiene conto di elementi come la gravità dell’infrazione, il dolo o la colpa, la recidiva, il livello di qualificazione e le eventuali attività riparatorie svolte dall’ente. Tale approccio consente, pertanto, un’applicazione flessibile e proporzionata delle sanzioni.

Da ultimo, le disposizioni transitorie e finali (articoli 17 e 18) chiariscono le norme abrogate e i tempi di entrata in vigore del nuovo regolamento, garantendo una corretta applicazione ai soli procedimenti avviati dopo la sua efficacia.

5. Considerazioni conclusive: efficacia e criticità del Regolamento

Il Regolamento in commento si caratterizza per un notevole sforzo di uniformità di disciplina, col mero obiettivo di assicurare che solo enti realmente idonei possano operare nel settore degli appalti pubblici. Esso costituisce uno strumento essenziale per garantire l’integrità e la credibilità del sistema di qualificazione, ponendo un argine a fenomeni distorsivi che potrebbero minare la concorrenza e la qualità dell’azione amministrativa.

Tra i punti di forza si possono evidenziare la chiarezza delle fattispecie sanzionabili, la rigorosa definizione del procedimento e dei suoi termini, la tutela del diritto di difesa e della partecipazione del soggetto interessato, nonché la trasparenza delle comunicazioni e dei criteri sanzionatori.

Tuttavia, non mancano alcuni possibili profili critici. In particolare, la complessità procedurale potrebbe rappresentare un ostacolo per le Amministrazioni meno strutturate, che potrebbero trovarsi in difficoltà nel rispondere in modo tempestivo ed esaustivo alle richieste documentali. Inoltre, la discrezionalità valutativa nella quantificazione delle sanzioni, sebbene ancorata a criteri oggettivi, richiede una costante vigilanza per evitare decisioni non uniformi o arbitrarie.

In conclusione, il Regolamento si pone come strumento di garanzia normativo robusto per la legalità e la trasparenza nella gestione degli appalti pubblici. L’adozione di un procedimento chiaro, trasparente e strutturato, che contempli garanzie procedimentali e sanzioni calibrate, appare essenziale per la costruzione di un sistema di procurement pubblico efficiente, affidabile e immune da fenomeni di opacità o elusione delle regole. Soltanto il tempo e la sua cogenza potranno dar prova della sua efficacia, legata in larga misura altresì alla capacità dell’ANAC di applicarlo non solo con rigore, ma anche con equilibrio, valorizzando le buone pratiche e sanzionando solo quelle condotte che compromettano realmente il corretto funzionamento del sistema di qualificazione.